В XVII веке начинают принимать меры по охране рыбных запасов.
Соборное уложение 1649 года берет под охрану рыбу в частных владениях. За лов рыбы в чужом водоеме в третий раз виновнику могли отрезать ухо.
В законодательстве допетровских времен специальных нормативно-правовых актов экологического направления принято не было. Законодательство защищало в основном владельческие интересы, интересы царствующих особ, фискальные интересы государства и во многом носило локальный характер.1
Значительный вклад в дело охраны лесных ресурсов внес Петр I.
В соответствии с его указами были взяты под охрану дуб и корабельная сосна, запрещена рубка водоохранных лесов вокруг Петербурга и Москвы и др.
В новой редакции Лесного устава России (1888 г.) было определено понятие защитных лесов, к которым относились леса, защищающие населенные пункты от песчаных наносов, берегоохранные леса, горные леса.
С развитием заповедного дела появляются первые нормативные акты, определяющие режим заповедников, например, об установлении правил об охотничьих заповедниках (1916 г.).2
Отдельно хотелось бы сказать о становлении и развитии земельного законодательства. Ростки земельно-правовых норм можно встретить в Русской правде, в Псковской Судной грамоте, Новгородской Судной грамоте. Богатством земельно-правовых норм отличается Соборное Уложение 1649 года.
XVII век в России характеризуется ростом помещичьего и вотчинного землевладения как за счет освоения заброшенных земель, так и за счет пожалований дворцовых и черносошных земель.
Вотчинник1 имел право распоряжаться землей, а помещик такого права не имел, так как земля ему предоставлялась на время службы. Соборное Уложение 1649 года расширило права помещиков. При выходе в отставку за ним сохранялось так называемое прожиточное поместье. Такое поместье могло быть обменено на другое поместье или на вотчину, передано по наследству.2 Юридическими документами, подтверждающими права на поместья и вотчины были писцовые и переписные книги.
Соборное Уложение 1649 года ввело такое понятие, как устранение препятствий во владении земельным участком. Ст. 277 Уложения гласит: «А буде кто учнет у себя на дворе ставити хоромы блиско межи соседа своего, и ему тех своих хором на меже соседа своего не ставити, а буде кто на меже хоромы поставит и в том на него будет челобитье
3, и тому хоромы велеть с межи отнесть».
О негаторном иске идет речь и в ст. 278 Уложения. «Также и печи и поварни на дворе, – читаем в ней, – к стене соседа своего никому не делати. А буде кто на дворе у себя сделает печь или поварню и к стене соседа своего, и в том на него от соседа его буде челобитье, и у него ту печь и поварню от стены соседа его отломать, чтобы соседу его от тоя поварни и печи никакова дурна не учинялося».4
В Уложении был решен и вопрос о размерах поместий, которыми наделялись за службу государству. Так, в Московском уезде за боярами закреплялось 200 четвертей земли, за человеком, окольничими, думными дьяками – 150, стольниками, стряпчими, дворянами московскими – 100, сотниками московских стрельцов – 50.
Ряд статей Уложения 1649 года (238–243) посвящен земельному сервитуту. Землевладелец, на угодья которого имеют какие-либо права пользования другие лица, вправе требовать, чтобы они не выходили за пределы этих прав. В то же время сам собственник не должен нарушать законных интересов других лиц. Собственник земли, не обремененный сервитутами, вправе использовать ее по своему усмотрению.
Отдельная (Х) глава Соборного Уложения была посвящена судопроизводству. В ней, в частности, указываются документы, которые могли быть доказательством. Это крепости (договоры), писцовые, дозорные и другие книги. В качестве доказательства не исключались свидетельские показания.
Существенный вклад в порядок разрешения земельных споров внесли так называемые судные грамоты, которые были приняты в ряде княжеств России. Так, Псковская Судная грамота в ст. 9, 10 определила, что спор о земле разрешается на основании показаний свидетелей, когда речь идет о пахотной земле. Если свидетели покажут, что истец обрабатывал землю 4–5 лет, то он признается собственником этой земли за давностью владения. Если спор идет о лесном участке, здесь спор о праве собственности разрешается на основании документов, так как доказать давность пользования лесным участком труднее, чем пахотным.1
Значительный толчок к развитию земельного законодательства России в дооктябрьский период был сделан рядом манифестов царя Александра II о крестьянской реформе 1861 года.
Согласно манифесту царя Александра II от 19 февраля 1861 года «Об освобождении крестьян» и Общему положению о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, крестьяне были освобождены от личной зависимости от помещика и при сохранении права помещичьей собственности на землю получили за соответствующие повинности перед помещиком (оброк или отработка) усадебную землю и полевой надел.
2
С согласия помещика они могли выкупить полевой надел и другие угодья, отведенные им в постоянное пользование. Не часто, но крестьяне пользовались этим правом и постепенно наряду с другими формами собственности на землю в России появилась и собственность крестьян.
Крестьяне помимо повинности перед помещиком (оброк или отработка) за свое освобождение должны были вносить в царскую казну в течение 49 лет выкупные платежи в виде компенсации сумм, выданных Правительством помещикам при освобождении крестьян. До выкупа земли у Правительства крестьяне находились в состоянии временно обязанных. Таким образом, став лично свободными, крестьяне оставались в экономической зависимости как от правительства, так и от помещиков.
Реформа сохранила сложившееся прежде общинное пользование землей и круговую поруку, согласно которой крестьяне за свои повинности несли ответственность перед общиной, а последняя – перед правительством и помещиком. Но крестьянин мог сам непосредственно погашать долги, что было редкостью.
К началу ХХ века в России сложилось множество форм собственности на землю и видов землевладений, основными из которых были следующие. Надельное землевладение (139 млн десятин1) в основном (на 80%) было представлено общинным землевладением крестьян. При этом часть земель находилась в неполной собственности крестьян. Такие земли крестьяне могли не только использовать, но и передавать по наследству, сдавать в аренду. Но продавать их могли лишь после полного погашения государственных выкупных платежей. 138 млн десятин занимали казенные земли. Собственником таких земель выступало государство. Казенные земли располагались в основном в Сибири и Северном крае. Частные земли занимали площадь 102 млн десятин. Большей частью этих земель (53 млн десятин) владели дворяне и помещики. 24 млн десятин были собственностью крестьян. Остальная часть частных земель относилась к удельным (в собственности лиц фамилии Романовых), кабинетским (лиц царствующей семьи), монастырским, церковным, городским и т.д.2
Основным бичом аграрного сектора дореволюционной России были малоземелье крестьян и общинное землевладение, выйти из которого при круговой поруке было сложно. Покупка земли для большинства крестьян была почти нереальной.
Все это тормозило развитие рыночных отношений в России. Назрела необходимость проведения аграрной реформы, основной частью которой была земельная реформа. Вдохновителем и проводником реформы стал Председатель Совета Министров России П.А. Столыпин. В основу аграрной реформы были положены интересы частной собственности на землю. Крестьянам разрешалось разорвать связь с общиной и получить отрубную
1 или хуторскую земельную собственность, что способствовало бы развитию товарных отношений на селе, росту производительности крестьянского труда, повышению урожайности сельскохозяйственных культур и т.д.
В результате Столыпинской реформы к 1916 году общее число хуторских хозяйств достигло 400 тысяч, а отрубных – 1,2 млн2. Реформа значительно расшатала основы общинного землевладения, но она до конца не удалась. Во-первых, крестьяне из-за вековой привязанности к общинам не спешили отделяться от них; во-вторых, реформа не затронула крупных землевладельцев-латифундистов и расслоение в аграрном секторе на малоземельных и крупных землевладельцев сохранилось. Основная идея П.А. Столыпина – соединить работника-крестьянина с землей как основным средством производства в сельском хозяйстве – полностью не была реализована. Этому помешали Первая мировая война и Октябрьская революция.
2.1.2. Советский период
Период этот не однороден. По характеру происшедших изменений
в законодательстве его можно разделить на два подпериода: 1) от
Октябрьской социалистической революции до рубежа 50–60-х годов и
2) с рубежа 50–60-х годов до современного периода.
Подпериод от Октябрьской социалистической
революции до рубежа 50–60-х годов
С победой Октябрьской социалистической революции в решении земельных и других природноресурсовых вопросов произошли коренные изменения. Начало было положено декретом «О земле», принятым Вторым Всероссийским съездом рабочих, крестьянских и солдатских депутатов 26 октября 1917 года,3 согласно которому частная собственность на землю была отменена, вся земля, ее недра, воды и леса, в чьей бы собственности они не находились, объявлялись всенародным достоянием и переходили в исключительную собственность государства. Купля-продажа, аренда, залог и отчуждение земли и других природных ресурсов каким-либо другим способом были запрещены. Земля предоставлялась только в пользование гражданам и коллективам трудящихся.
Декрет объявил свободу форм землепользования. Оно могло быть индивидуальным (единоличным) и коллективным. Единоличное крестьянское хозяйство было уравнительным, при котором размер предоставляемого земельного участка крестьянскому двору определялся в зависимости от числа работников и едоков в хозяйстве и при изменении указанных данных периодически менялся.
Основные положения Декрета о земле были развиты в декрете ВЦИК РСФСР от 19 февраля 1918 года о социализации земли
1 и утвержденным ВЦИК РСФСР 19 февраля 1919 года положением о социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию.2 Согласно положению все земли в пределах России объявлялись единым государственным земельным фондом.
Законодательство первых лет советской власти значительное внимание уделяло коллективным формам землепользования. По Декрету о социализации земли и положению о социалистическом землеустройстве коллективные хозяйства (сельскохозяйственные коммуны, товарищества по совместной обработке земли и др.) получали различные льготы: им выделялись лучшие земли и т.д. Это была по существу подготовка перехода всех крестьян на путь коллективизации.
22 мая 1922 года ВЦИК РСФСР принимает Закон о трудовом землепользовании3 и в том же году (30 октября) – первый Земельный кодекс РСФСР,4 которые вобрали в себя основные идеи законов первых лет. Вместе с тем они отвечали и задачам регулирования земельных отношений в связи с введением в стране новой экономической политики (НЭП), в частности, создавали необходимые условия для укрепления единоличных крестьянских хозяйств как основной формы хозяйствования на селе того периода. Одновременно названные законы были направлены и на дальнейшее укрепление коллективных хозяйств, на борьбу с кулаками путем ограничения их землепользования трудовыми нормами.
Земельный кодекс 1922 года предусмотрел деление единого государственного земельного фонда на категории в зависимости от цели использования (городские, сельскохозяйственные и др.).
Основные положения ЗК РСФСР получили развитие в Положении о земельных распорядках в городах1 и в Положении об изъятии земель для государственных и общественных надобностей.2
В первые послеоктябрьские годы наряду с земельным развивается и законодательство, регулирующее отношения по использованию и охране других объектов природы. 27 мая 1918 года был принят Декрет о лесах,3 предусмотревший выделение защитных лесов, в которых запрещалось или ограничивалось пользование лесом, обязавший органы лесного хозяйства вести возобновление лесов, их учет и контроль.
29 мая 1919 года принимается Декрет о сроках охоты,4 запретивший весеннюю и летнюю охоту на пернатую дичь, а охоту на лосей – в течение всего года.
В декабре 1918 года для организации рыбного хозяйства образуется Главное управление по рыбоводству и рыбной промышленности (Главрыба) при Народном комиссариате продовольствия,