4. Учет природных ресурсов, их состояния, использования и охраны. Учет – общий принцип ведения хозяйства. Но в области экологии он имеет особое значение, так как природа – молчащий объект и сама о себе заявить не может. Путем количественного и качественного учета выявляются критические моменты в изменении состояния природных ресурсов, окружающей среды в целом. Это дает возможность своевременно предотвратить негативные для природы и человека последствия, в случае необходимости ограничить, приостановить или запретить природопользование. Данные о количественном состоянии, степени использования природных ресурсов позволяют надлежащим образом планировать природопользование и охрану окружающей среды, правильно разместить производительные силы страны по экономическим регионам и т.д.
Требование учета природных ресурсов и состояния окружающей среды закреплены как в общем экологическом законодательстве (ст. 3 ФЗоООС), так и отраслевом (ст. 70 ЗК РФ, ст. 79 ВК РФ, ст. 14 ФЗоЖМ, ст. 67 ЛК РФ).
Проведение в жизнь принципа учета природных ресурсов и состояния окружающей среды гарантируется тем, что государство создает специальные органы, на которые возлагается такой учет, финансирует работы по учету и принимает соответствующие нормативные акты в этой области.
5. Экологическое планирование. Еще недавно плановость была всеобщим принципом ведения хозяйства страны. В рыночных условиях роль этого принципа значительно ослабла. Но он сохранил актуальность в области экологии. Здесь планирование является необходимым условием обеспечения гармонии между обществом и природой. Планирование исключает стихийность, возникновение диспропорций в использовании природных ресурсов и в охране окружающей среды. А это особенно важно в условиях все более интенсивного вовлечения в хозяйственный оборот природных ресурсов, усиления давления общества на природу.
В этих условиях необходимы тщательно продуманные, научно обоснованные планы как использования и охраны отдельных природных ресурсов, так и природы в целом.
Сейчас экологическое планирование является одним из важнейших элементов в механизме организации рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды и государство уделяет ему серьезное внимание, что подтверждается разработкой и принятием множества целевых комплексных программ в области экологии, о чем подробнее будет сказано в главе «Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды настоящего учебника».
6. Экологический контроль. Контроль – это общий принцип ведения любого хозяйства, управленческой деятельности государства, но в области экологии он наряду с учетом имеет особое значение. С помощью контроля выявляются и устраняются недостатки в использовании и охране природных объектов, создаются необходимые условия для точного соблюдения экологического законодательства, устраняется или снижается возможность для пренебрежительного отношения к природе и т.д.
И, наоборот, отсутствие контроля или его ослабление могут привести к наступлению критических моментов в состоянии окружающей среды, что нередко чревато тяжелыми экологическими последствиями.
Поэтому экологический контроль является одним из важнейших принципов экологического права. Гарантией действия принципа является наличие специально уполномоченных на то государственных органов, наделение их соответствующими полномочиями и т.п.
7. Приоритет экологии перед экономикой (экологический приоритет). Этот принцип означает, что при использовании природных ресурсов, решении других вопросов, связанных с окружающей средой, отдается предпочтение охране жизни и здоровья человека, обеспечению благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения. Он закреплен в ст. 3 ФЗоООС и нашел отражение в отраслевом природно-ресурсовом законодательстве. Так, ст. 2 ЛК РФ среди задач и целей лесного законодательства называет охрану, защиту и воспроизводство лесов, которые должны исходить из принципа сохранения биологического разнообразия лесных экосистем, повышения экологического потенциала лесов.
8. Экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды. Это и функция государства, и принцип экологического права. Суть принципа сводится к тому, чтобы рациональное использование природных ресурсов, охрана окружающей среды были выгодны экономически и, наоборот, нерациональное их использование, пренебрежение охраной окружающей среды – не выгодны. Осуществляется он путем предоставления льготных кредитов, снижения налогов, выделения средств из экологических фондов, поощрения предприятий и их работников при рациональном природопользовании и, наоборот, наказания рублем при нерациональном использовании природных ресурсов и уклонении от охраны окружающей среды. Подробно содержание рассматриваемого принципа будет раскрыто в главе «Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды».
Об экологическом воспитании и международном сотрудничестве в области экологии достаточно подробно было сказано при освещении вопроса об экологических функциях государства, и поэтому здесь ограничусь тем, что называю их и принципами экологического права.
ГЛАВА 2. ИСТОЧНИКИ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ
ЭКОЛОГИЧЕСКИХ ОТНОШЕНИЙ
2.1. Становление и развитие экологического законодательства
Прежде чем говорить об источниках экологического права, целесообразно и полезно выяснить, какой путь прошло развитие экологического законодательства, памятуя о том, что знание прошлого помогает познавать настоящее.
Закон, как известно, закрепляет (регулирует) складывающиеся в обществе отношения в той или иной сфере жизни. Экологическое законодательство регулирует возникающие в обществе отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды (экологические отношения). Характер этого законодательства в тот или иной исторический период развития общества определяется спецификой, уровнем складывающихся в нем отношений по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Человек, как уже было сказано, начинает свое взаимодействие с природой с простого потребления продуктов природы для пищи, одежды, строительства жилья и постепенно доходит до своего рода господства над природой. Все более и более осложняющееся взаимодействие общества с природой как в зеркале отражается в принимаемом в нем законодательстве. Хочу подчеркнуть, что это законодательство изначально отражает две стороны взаимодействия человека и природы: взаимодействие в связи с использованием природных ресурсов и в связи с охраной окружающей среды. Соответственно развиваются две ветви этого законодательства: регулятивная (регулирующая отношения по использованию природных ресурсов) и охранительная (регулирующая отношения по охране окружающей среды). В начальный период охранительная ветвь развивается значительно медленнее, чем регулятивная.
Я обращаю на это внимание особо потому, что авторы, рассматривающие вопросы развития экологического законодательства, часто сводят это законодательство к охранительной ветви. Напомню еще раз, что экологическое законодательство регулирует всю совокупность отношений, возникающих в обществе по поводу природы: и отношения по использованию и отношения по охране.
Для удобства изложения и восприятия историю развития экологического законодательства России целесообразно разделить на три периода: дооктябрьский, советский и современный.
2.1.1. Дооктябрьский период
Исследователи проблемы развития российского законодательства дооктябрьского периода сходятся во мнении о том, что экологическое законодательство этого периода берет свое начало со времен краткой редакции Русской Правды, так называемой Краткой Правды (XI–XII вв.).
1
Первоначально это законодательство представляло собой фрагменты норм, берущих под охрану владельческие интересы собственников земли и других природных ресурсов. Например, ст. 69 пространной Правды (XIII век) на этот счет содержала такую норму: «Аже украдеть кто бобр то 12 гривен штрафа». Штраф взыскивался в пользу князя, боярина. При отсутствии свидетелей преступления (оставлены разрушенные норы, например), могущих указать на виновного, ответственность несла крестьянская община, на территории которой совершена кража. Она сама должна была найти вора или выплатить штраф.2
За порчу княжеской борти с пчелами ст. 32 Краткой правды предусматривала штраф в 3 гривны, а умышленную рубку дуба с бортью (пчелами) – 12 гривен в пользу князя.3
В период феодальной раздробленности России многие русские князья предоставляют природные ресурсы, находящиеся в их владениях, в пользование других лиц, в основном монастырей. Так, нижегородский князь Борис Константинович в 1395 году разрешил Спасско-Благове-
щенскому монастырю ловить рыбу на реке Суре и в озерах его владения. Дмитровский князь Петр Дмитриевич (1423 г.) предоставил право Троицко-Сергиеву монастырю ловить бобра и рыбу на реке Воре. В этот период появилось много других княжеских жалованных грамот, разрешавших монастырям пользоваться природными богатствами княжеских вотчин.
В XVI веке появляются основанные на обычном праве нормы, закрепляющие за жителями конкретных деревень находящиеся в их фактическом владении земли со всеми природными объектами. В таком порядке Судебник 1589 года закрепил владельческие права черносошных деревень русского Севера.
В XVII веке продолжается природоохранная деятельность на общегосударственном и на местном уровнях. Особенно это видно на примере защиты бортных угодий. По писцовому наказу 1622 года, писцам придавались полномочия проводить сыск о порче бортных деревьев и штрафовать виновных. О защите пчел принимались грамоты и в отдельных городах.
Постепенно берется под охрану и лес. Вначале это были главным образом леса в засечной черте, образованной на южных рубежах Русского государства для защиты от набегов татар. В Сибири защита леса диктовалась интересами казны. Сохранность лесных массивов была связана с пушным промыслом.
В XV–XVII веках появляются нормы, регулирующие или запрещающие охоту в определенных угодьях или районах, на определенных животных. Делалось это главным образом для сохранения мест великокняжеской охоты. Места царской охоты объявлялись заповедными для других, что объективно способствовало сохранению диких зверей и птиц. В Сибири запрет охоты на соболя, например, преследовал цель сохранения пушного промысла на этого зверя и пополнения за счет этого государственной казны.