На основании изложенного можно дать следующее определение понятия «государственное экологическое управление» (ГЭУ). ГЭУ – это основанная на праве территориального верховенства и преимущественно на праве государственной собственности на природные ресурсы исполнительно-распорядительная деятельность государственных органов по организации рационального использования природных ресурсов и надлежащей охране окружающей среды, по созданию условий для гармоничного развития экономики и экологии в стране.
Деятельность государства по управлению в той или иной области общественной жизни выражается в выполнении им определенного набора функций. К основным функциям ГЭУ можно отнести следующие:
-
создание и обеспечение деятельности системы и структуры органов ГЭУ;
-
распределение и перераспределение природных ресурсов;
-
экологическое нормирование;
-
техническое регулирование;
-
ведение государственных кадастров природных ресурсов;
-
государственный экологический мониторинг;
-
оценка воздействия на окружающую среду;
-
экологическая экспертиза;
-
экологическое лицензирование;
-
экологическое аудирование;
-
экологическая информация.
Рассмотрим эти функции в порядке их постановки.
Государственные органы экологического управления в зависимости от выполняемых ими функций традиционно делятся на органы общей, межведомственной и ведомственной компетенции. Такое деление в области экологического управления недостаточно. Здесь, кроме того, управление осуществляют специально уполномоченные на то государственные органы. Известную роль в управлении выполняют и правоохранительные органы. Об этих пяти группах органов мы и будем говорить.
4.2.1. Органы общей компетенции
Это органы 1) осуществляющие управление всеми природными ресурсами; 2) решающие наиболее общие вопросы управления (распределение и перераспределение природных ресурсов, экологическое планирование и т.п.) и 3) функции которых распространяются на всех субъектов экологических отношений.
Возглавляет эту систему органов Президент Российской Федерации. Он определяет экологическую политику в стране, обеспечивает координацию экологических функций представительной и исполнительной ветвей власти. В этих целях Президент издает соответствующие указы и распоряжения. Среди важнейших из них можно назвать Указы от 04.02.1994 года «О государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития», который утвердил Основные положения в этой области;
1 от 01.04.1996 года «О концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию», определивший этапы и пути перехода России к устойчивому развитию;
2 от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», внесший существенные изменения в систему органов экологического управления и т.д.
3Важную роль по управлению в области экологии выполняет Правительство Российской Федерации, что закреплено в ст. 5 ФЗоООС и Федеральном законе от 17 декабря 1997 года «О Правительстве Российской Федерации».
4 Согласно ст. 18 названного ФЗ Правительство РФ:
-
обеспечивает проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
-
принимает меры по реализации прав граждан на благоприятную окружающую среду, по обеспечению экологического благополучия;
-
организует деятельность по охране и рациональному использованию природных ресурсов, регулированию природопользования и развитию минерально-сырьевой базы страны;
-
координирует деятельность по предотвращению стихийных бедствий, аварий, катастроф, уменьшению опасности и ликвидации их последствий.
Как это вытекает из ст. 21 ФЗ, Правительство России обеспечивает реализацию экологических интересов России во взаимоотношениях с иностранными государствами и международными организациями.
В этих целях оно заключает соответствующие международные договоры, обеспечивает выполнение Российской Федерацией международных обязательств и т.д.
Определенные функции по экологическому управлению в части обеспечения экологической безопасности страны призван выполнять Совет безопасности РФ. В соответствии с Положением, утвержденным Президентом РФ 07.06.2004 года, Совет безопасности, в частности, готовит оперативные решения по предотвращению чрезвычайных ситуаций, которые могут привести к существенным социально-политическим, экономическим, военным, экологическим и иным последствиям1. Указом Президента от 01.09.2000 года «Вопросы межведомственных комиссий Совета безопасности РФ» была создана специальная Межведомственная комиссия экологической безопасности и утвержден ее состав во главе с вице-президентом Российской академии наук.2Управленческие функции в области экологии выполняют и органы исполнительной власти СРФ. Согласно ст. 6 ФЗоООС к полномочиям органов СРФ в сфере экологии относятся:
-
организация и осуществление межмуниципальных программ и проектов в области охраны окружающей среды и экологической безопасности;
-
создание и обеспечение охраны государственных природных заказников и памятников природы регионального значения;
-
обеспечение населения достоверной информацией о состоянии окружающей среды на территории СРФ;
-
регулирование других вопросов в области охраны окружающей среды в пределах своих полномочий.
Говоря о ГЭУ уместно упомянуть о том, что многие функции управленческого характера в области экологии выполняют исполнительные органы муниципальных образований. Такое управление в отличие от ГЭУ можно назвать муниципальным экологическим управлением (МЭУ). Основные управленческие функции муниципальных образований в области экологии закреплены в статьях 14, 15, 16 ФЗ от 06.11.2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ».3 Это, к примеру, организация сбора и вывоза бытовых и производственных отходов; озеленение территории поселения и охрана городских лесов; планирование застройки территории поселения; распределение – перераспределение принадлежащих муниципалитетам земельных участков; организация и осуществление экологического контроля на подведомственной территории и т.д. Для успешной реализации последней из функций создан институт муниципальных инспекторов в области охраны окружающей среды, полномочия которых закреплены в ст. 68 ФЗоООС.
Прежде чем начать разговор о межведомственных, ведомственных и специальных органах экологического управления полезно получить сведения о системе исполнительных органов власти в целом, которые я буду называть в последующем. В соответствии с уже названным Указом Президента РФ от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» эта система состоит из трех основных звеньев: федеральное министерство, федеральная служба и федеральное агентство.
Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в определенной для него сфере деятельности. Оно самостоятельно осуществляет в этой области правовое регулирование, но не вправе выполнять контрольно-надзорные и правоприменительные функции, а также функции по управлению государственным имуществом. Министерство выполняет много других сопутствующих функций. Министерство возглавляет входящий в состав Правительства РФ федеральный министр.
Федеральная служба (ФС) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности.
ФС в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты. Но не вправе в своей сфере деятельности осуществлять нормативно-правовое регулирование. Возглавляет ФС руководитель (директор). ФС входит в состав федерального министерства, но она может быть подведомственна Президенту или Правительству РФ.
Федеральное агентство (ФА) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функции по контролю и надзору. ФА возглавляет руководитель (директор) федерального агентства. ФА входит в состав соответствующего министерства. Некоторые ФА находятся непосредственно в ведении Президента или Правительства РФ.
4.2.2. Органы межведомственной (функциональной) компетенции
К межведомственным (функциональным) относятся такие органы федеральной исполнительной власти, функциональная деятельность которых распространяется, как правило, на все природные ресурсы, на всю окружающую среду, на всех природопользователей, но только в одной какой-нибудь сфере. Это, например, служба по санитарно-эпидемиологическому надзору в составе
Министерства здравоохранения и социального развития; самостоятельная Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет); Федеральное агентство по техническому регулированию и метрологии Министерства промышленности и энергетики (Ростехрегулирование).
Санитарно-эпидемиологический надзор в отношении всех природных ресурсов, всей окружающей среды с точки зрения их безопасности для здоровья человека осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека, Положение о которой утверждено Правительством РФ 30.06.04 года.1 В соответствии с ФЗ от 30.03.1999 года «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»2 и названным Положением о ФС санитарно-эпидемиологический надзор призван обеспечить санитарное благополучие населения и окружающей среды, водных объектов, особенно питьевого назначения, атмосферного воздуха, почвы и т.д.
Росгидромет в соответствии с Положением о нем, утвержденным Правительством РФ 23.07.04 года,3 обеспечивает органы государственной власти, Вооруженные силы, а также население информацией о фактическом и прогнозируемом состоянии окружающей среды, ее загрязнении; исследует гидрометеорологические и геофизические процессы в атмосфере, на поверхности суши, в Мировом океане, Арктике, Антарктике, а также в околоземном космическом пространстве в части изучения, прогнозирования радиационной обстановки, состояние атмосферы и магнитного поля Земли. Росгидромет ведет Единый государственный фонд данных о состоянии окружающей среды и ее загрязнении.
Если короче, – Росгидромет осуществляет всеобщее наблюдение за состоянием окружающей среды, ее загрязнением и обеспечивает полученными в результате такого наблюдения данными органы государственной власти и население.
К органам межведомственной компетенции в экологическом управлении относится ФА по техническому регулированию (Ростехрегулирование), которое входит в состав Министерства промышленности и энергетики. В соответствии с ФЗ от 27.12.02 года «О техническом регулировании»1 и Положением о ФА, утвержденным Правительством РФ 17.06.04 года.