-
добывание объектов животного и растительного мира, занесенных в Красную книгу РФ; на оборот диких животных, принадлежащих к видам, занесенным в Красную книгу РФ; добывание объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства, и пользование ими;
-
содержание и разведение в полувольных условиях и искусственно созданной среде обитания объектов животного мира, не отнесенных к объектам охоты и рыболовства;
-
ввоз (вывоз) в РФ экологических коллекций, ввоз (вывоз) в РФ диких животных и их частей для получения из них продукции (кроме объектов охоты и рыболовства).
ФС организует и проводит в определенном Правительством РФ порядке государственную экологическую экспертизу и т.д.
Перечень функций Росприроднадзора показывает, что это своего рода орган общей компетенции среди органов специальной компетенции, так как выполняет контрольно-надзорные функции в отношении множества природных объектов.
Аналогично можно рассуждать и в отношении ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору, поскольку этот орган, как было показано выше, осуществляет контроль и надзор за охраной всей природной среды и решает многие другие общие вопросы (выдача лицензий, разрешений, проведение государственной экологической экспертизы и т.п.).
Природа едина, она одновременно используется и охраняется. Поэтому наличие двух контрольно надзорных органов в области ее использования и охраны – не является оптимальным вариантом решения вопроса об экологическом контроле.
А ведь был вариант лучший. Как известно, Указом Президента от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» была создана единая ФС в сфере природопользования и охраны окружающей среды. Но вскоре эта служба была упразднена и вместо нее были созданы существующие в настоящее время две ФС, находящиеся к тому же, напомню, в ведении различных органов (МПР и Правительства). Нахождение экологического надзора и контроля в ведении двух разноуровневых органов власти существенно ослабляет этот важнейший вид управленческой деятельности.
Коротко хотел бы сказать о месте, которое занимает в области экологического управления Министерство природных ресурсов РФ (МПР). Странный симбиоз с усеченными функциями представляет собой это министерство в области экологического управления. Оно через свои федеральные агентства управляет лишь недрами, водными ресурсами и лесным фондом и то в основном в части использования.
В связи с этим возникает много вопросов «почему». Почему управление животным миром не передано в ведение МПР, а входит в компетенцию Министерства сельского хозяйства (МСХ), для которого эта сфера деятельности как в телеге пятое колесо: и лишнее и мешает?
Почему охрана атмосферного воздуха находится не в ведении МПР, а передано сугубо надзорному органу (Ростехнадзору)? Почему лишь одна часть контрольно-надзорных функций в области экологии переданы МПР, а другая находится в ведении другого органа? Почему недрами, водным и лесным фондами управляет МПР, а управление земельным фондом находится в ведении ФА кадастра объектов недвижимости, входящего в состав Минэкономразвития?
Эти «почему», показывающие нелепость распределения функций в области экологического управления, можно продолжить.
Было бы целесообразно сосредоточить в МПР управленческие функции в части использования всех природных ресурсов и охраны окружающей среды, а функции по надзору и контролю в сфере природопользования и охраны окружающей среды передать ФС по экологическому надзору, подчинив ее непосредственно Правительству.
Правоохранительные органы (прокуратура, суды, милиция.), как известно, не относятся непосредственно к органам экологического управления. Но их правоприменительная и правоохранительная деятельность в области экологии близка к управленческой (прокурорский надзор, разрешение споров, привлечение к ответственности) и оказывает существенное влияние на ход дел в этой области. Поэтому есть необходимость более подробно сказать о роли этих органов в экологическом управлении.
4.3.1. Роль Конституционного суда
В условиях нестабильности и все еще пробельности федерального законодательства, неуемного стремления СРФ регулировать все и вся на своей лад, возрастает роль Конституционного суда РФ (КС).
КС часто рассматривает и дела экологической направленности.
В подтверждение этого сошлюсь на конкретные дела, рассмотренные КС в последние годы. Постановлением от 09.01.1998 года по делу о проверке конституционности Лесного кодекса РФ КС признал, что Лесной кодекс по порядку принятия и содержанию соответствует Конституции РФ.1
Гражданин А.Б. Пестряков обжаловал в КС постановление об изъ-
ятии у него охотничьего ружья в административном порядке полагая, что это право принадлежит только суду. КС постановлением от 11.03.1998 года признал жалобу А.Б. Пестрякова обоснованной, поскольку согласно ст. 35 Конституции РФ имущество, принадлежащее гражданину, может быть конфисковано лишь в судебном порядке.2
Определением КС от 03.02.2000 года была удовлетворена жалоба гражданки Н.П. Медиковой на то, что согласно ст. 16 Закона Краснодарского края «Об особом порядке землепользования в Краснодарском крае» земельный участок в пределах края может быть приобретен в собственность (для строительства индивидуального жилого дома) лишь лицами, имеющими прописку в Краснодарском крае или Республике Адыгея, поскольку такой «порядок» ограничивает гарантированные Конституцией РФ права граждан на свободное передвижение и выбор места жительства.3
КС постановленном от 07.07.2000 года признал не соответствующими Конституции РФ положения Конституции Республики Алтай о том, что все природные ресурсы в пределах территории республики являются достоянием народов этой республики, то есть собственностью республики.
4
Семья Близинских с 1824 года пользовалась в пределах г. Москвы земельным участком размером 0,2991 га. Власти г. Москвы закрепили за Т.В. Близинской 0,06 га на праве пожизненного наследуемого владения, а в отношении остальной части участка ей было предложено оформить договор аренды сроком на 49 лет со ссылкой на часть вторую ст. 16
Закона г. Москвы «Об основах платного землепользования в г. Москве». КС постановлением от 13.12.2001 года признал положения части второй ст. 16 Закона г. Москвы не соответствующим ст. 19 (части 1 и 2),
35 (части 2 и 3) и 55 (части 1, 2 и 3) Конституции РФ и тем самым подтвердил право Т.В. Близинской на весь оспариваемый земельный участок.1
Хотелось бы сослаться еще на одно решение КС экологической направленности. По иску АО «Кольская горно-металлургическая компания» 28.03.2002 года Верховный суд РФ признал недействительным постановление Правительства РФ от 28 августа 1992 года «Об утверждении порядка определения платы и ее предельных размеров за загрязнение окружающей природной среды, размещение отходов, другие виды вредного воздействия»2 со ссылкой на то, что оно не соответствует действующему законодательству, так как неправомерно устанавливает налоговые платежи. 04.07.2002 года Верховный суд РФ решение первой инстанции оставил без изменения.
КС определением от 10.12.2002 года признал, что постановление Правительства РФ от 28.08.1992 года принято в пределах его компетенции и не противоречит Конституции РФ.3
4.3.2. Роль судов общей юрисдикции и арбитражных судов
В условиях перехода к рыночной экономике количество дел экологического профиля в судах значительно возросло. Суды помимо рассмотрения уголовных и гражданских дел, а также дел по жалобам на действия административных органов, связанных с экологическими правонарушениями, чем традиционно они занимались всегда, по новому природноресурсовому законодательству разрешают все земельные, водные, лесные и другие, связанные с использованием и охраной окружающей среды, споры. Такие споры решаются и в арбитражных судах. Таким образом, на сегодняшний день в судах и арбитражных судах рассматриваются как дела об экологических правонарушениях, так и дела об экологических спорах.
Сложность рассмотрения экологических дел вынуждает высшие судебные и арбитражные органы периодически давать судам руководящие разъяснения по особенностям разрешения той или иной категории дел. Начало было положено постановлением Пленума Верховного Суда СССР от 11.04.1972 года «О практике применения судами законодательства об охране природы».1 Пленум Верховного суда СССР одноименное постановление принимал еще дважды (03.06.1977 г. и 07.07.1983 г.)2.
По некоторым делам давал в свое время разъяснения и Госарбитраж СССР. Это, например, инструктивные письма от 29.06.1973 года
«О применении государственными арбитражами законодательства об охране природы и рациональном использовании природных ресурсов» от 08.08.1980 года. «Об ответственности транспортных организаций за вред, причиненный животному миру»; от 30.09.1982 года «О некоторых вопросах разрешения споров, связанных с лесонарушениями»3 и др.
Среди действующих постановлений Пленума Верховного суда Российской Федерации можно назвать постановление Пленума Верховного суда РФ от 28 апреля 1994 года «О судебной практике по делам о возмещении вреда, причиненного повреждением здоровья».4 С точки зрения экологического права примечательно в этом постановлении то, что в нем дается развернутое определение понятия «источник повышенной опасности» (п. 17), к которому приходится прибегать при разрешении многих экологических дел.
Много важных и не утративших значение разъяснений в области экологии содержит постановление Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 21.10.1993 года, в редакции от 10.04.2000 года «О некоторых вопросах практики применения Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды».5 В нем, в частности, дается ориентировочный перечень предприятий, деятельность которых может быть отнесена к источникам повышенной опасности для окружающей среды; указывается порядок принудительного взыскания сумм в возмещение вреда, причиненного загрязнением окружающей среды, и др.
Буквально справочником для судов можно назвать постановление Пленума Верховного суда РФ от 11.05.1998 года. «О практике применения судами законодательства об ответственности за экологические правонарушения».1 Его разъяснения как бы заполняют имеющиеся в законодательстве об ответственности за экологические правонарушения пробелы, особенно это касается положений оценочного характера.
Много, очень много конкретных дел рассматривается в общих судах и арбитражных судах всех уровней, в том числе в Верховном суде РФ и Высшем арбитражном суде РФ.