В текущем контроле наиболее полно проявляется такой его принцип, как систематичность.
Последующий контроль можно назвать контролем по следам контроля. При этом контролирующий орган следит за фактическим устранением выявленных в результате предыдущего контроля нарушений, за своевременным выполнением предприятиями, учреждениями и гражданами данных им обязательных указаний и предписаний по вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды. Одной из основных форм последующего контроля является получение информации о выполнении решения, принятого в порядке предварительного и текущего контроля.
В юридической литературе стадии контроля не упоминаются. Предварительный и текущий контроль А.К. Голиченков, например, называет формами контроля. К формам контроля он относит также применение мер административного воздействия (карательную).1 В числе форм контроля указывал предупредительную и карательную меры В.В. Петров.2 Представляется, что, говоря о предварительном и текущем контроле, уместно применить именно термин «стадия», ибо стадия означает период, ступень в развитии чего-нибудь.3 Что касается карательной меры, то это не форма, а способ воздействия на правонарушителя. К способам воздействия на правонарушителя относятся также дача обязательных предписаний, ограничение, приостановление и прекращение права пользования природным объектом и т.п.
Формы экологического контроля
Что касается форм как внешнего выражения контрольной деятельности, то ими являются: проверка, обследование, инвентаризация (ревизия), надзор и инспектирование.
Проверка – основная форма экологического контроля. Она призвана обеспечить соблюдение всеми государственными и муниципальными органами, юридическими и физическими лицами требований экологического законодательства о рациональном использовании природных ресурсов и охраны окружающей среды. Проверке может быть подвергнута любая область экологических отношений, начиная с порядка предоставления в пользование объектов природы и кончая разрешением экологических споров. Проверяющий составляет мотивированную справку с выводами и предложениями.
Для обследования характерно более глубокое проникновение в область экологических отношений, чем при проверке. Обычно оно проводится в связи с нарушением экологического законодательства и помимо выявления нарушений вырабатывает меры по их устранению. К обследованию, когда это необходимо, привлекаются соответствующие специалисты. По результатам обследования составляется акт. Обследование сходно с экологической экспертизой, но существенно различаются их порядок, цели проведения и т.д.
Инвентаризация в дословном переводе означает опись инвентаря. В нашем примере – это опись состояния тех или иных участков природы. Объектом инвентаризации может быть состояние земельного массива, лесного участка, охотничьих угодий одного или группы пользователей (владельцев, собственников), а также их отдельных показателей, например, нарушенных земель, мест рубок леса в масштабе административно-территориальной единицы. Характерной особенностью инвентаризации является то, что в ее проведении обязательно участвует представитель заинтересованного природопользователя.
Инспектирование – это проверка правильности чьих-то действий в порядке надзора и инструктирование. Следовательно, инспектирование отличается от других форм контроля, прежде всего тем, что здесь проверяется деятельность подконтрольных лиц. Для инспектирования характерно также то, что оно проводится должностными лицами специально уполномоченных на то государственных органов.
Объектами инспектирования могут быть самые различные виды деятельности в области экологических отношений, начиная с оформления, например, землеотводных дел и кончая составлением акта о земельном правонарушении. На практике контрольная деятельность может и не называться инспектированием, но по содержанию она нередко является именно таковой.
В настоящее время в соответствии с положениями о специально уполномоченных органах их должностные лица при осуществлении контрольной деятельности называются инспекторами. Но они осуществляют все формы контроля, а не только собственно инспектирование.
Надзор как форма контроля представляет собой наблюдение за чем-нибудь, за кем-нибудь. Но в отличие от обычного наблюдения надзор осуществляется органами, уполномоченными исполнять именно надзорные функции: прокурорский надзор, горнотехнический надзор, санитарный надзор и др. Высший надзор за точным и неуклонным исполнением экологического законодательства осуществляет прокуратура как через общую прокуратуру, так и через специально созданные природоохранные прокуратуры.
Принципы экологического контроля
Экологический контроль осуществляется на основе общих принципов экологического права. Но как любое другое явление, экологический контроль основывается на внутренних, присущих именно ему принципах. Среди них можно назвать гласность, систематичность, объективность, взаимодействие контролирующих органов и действенность.
Гласность – одна из форм информации населения о работе государственных органов и общественных организаций в области экологии, что предусмотрено ст. 11, 12 ФЗоООС. Это и пропаганда идей рачительного использования природных ресурсов и бережного отношения к окружающей среде. Гласность можно рассматривать и как своеобразную форму отчета контролирующих органов о своей деятельности. Она имеет и предупредительно-воспитательное значение. Потенциальный нарушитель, зная, что его противоправные деяния будут преданы гласности, постарается не допускать их.
Систематичность предполагает непрерывность экологического контроля. Иначе он не может быть эффективным. Контроль от случая к случаю не дает полного представления о состоянии подконтрольного объекта, он притупляет бдительность контролирующих органов, расхолаживает подконтрольных лиц, снижает возможность или создает невозможность своевременного вскрытия нарушений и принятия мер по их устранению и т.п.
Объективность это, прежде всего независимость, вневедомственность (кроме ведомственного контроля). В противном случае будет осуществляться контроль за самим собой.
Взаимодействие контролирующих органов – необходимое условие экологического контроля. Такая необходимость вызывается, по крайней мере, двумя причинами. Во-первых, множественностью подконтрольных природных объектов (земля, ее недра и т.д.) и контролирующих органов и, во-вторых, единством природы, взаимозависимостью и взаимообусловленностью явлений, происходящих в ней. Координирующая роль возлагается в пределах их компетенции на ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору и на ФС по надзору в сфере природопользования.
Действенность (эффективность) экологического контроля составляет его смысл и назначение. Экологический контроль нельзя рассматривать лишь как средство регистрации упущений и недостатков. Мало их выявить, необходимо вскрыть причины и принять меры к их устранению.
Виды экологического контроля
Экологический контроль понятие не однозначное и его можно подразделить на следующие виды: 1) государственный; 2) ведомственный;
3) муниципальный; 4) производственный и 5) общественный экологический контроль.
Государственный экологический контроль (ГЭК) – это контроль, осуществляемый за исполнением законодательства об охране окружающей среды и использованием природных ресурсов всеми звеньями государственных органов исполнительной власти (Президент, Правительство, органы исполнительной власти СРФ), а также специально уполномоченными на то федеральными органами исполнительной власти.Правовые основания ГЭК разнообразны. Это и соответствующие статьи Конституции РФ, устанавливающие полномочия органов исполнительной власти, и КФЗ «О Правительстве РФ», и глава XI ФЗоООС «Контроль в области охраны окружающей среды (Экологический контроль)» и Положения о ФС по надзору в сфере природопользования и ФС по экологическому, технологическому и атомному надзору, а также положения об администрациях СРФ.
Порядок осуществления ГЭК определяется Правительством РФ.
ГЭК осуществляется как на федеральном, так и региональном уровне. Перечень объектов, подлежащих федеральному государственному экологическому контролю, утвержден Правительством РФ 29.10.2002 года.
1 В Перечень входят:
1. Объекты хозяйственной и иной деятельности, находящиеся в ведении Российской Федерации:
а) объекты, относящиеся к федеральным энергетическим системам, ядерной энергетике, федеральному транспорту и путям сообщения, информации и связи;
б) объекты, оказывающие негативное воздействие на подлежащие особой охране:
-
природные объекты, включенные в Список всемирного культурного наследия и Список всемирного природного наследия, особо охраняемые территории федерального значения, государственные природные заповедники и иные природные комплексы, имеющие особое природоохранное, научное, историко-культурное, эстетическое, рекреаци-
онное, оздоровительное и иное ценное значение;
-
редкие или находящиеся под угрозой исчезновения почвы, занесенные в Красную книгу почв РФ, и леса;
-
зоны произрастания или места обитания редких и находящихся под угрозой исчезновения растений, животных и других организмов, занесенных в Красную книгу РФ, в том числе подпадающих под действие международных договоров РФ;
-
природные объекты Байкальской природной территории;
-
и другие.