Согласно ст. 71 Конституции в ведении РФ в области экологии находятся:
-
регулирование и защита прав и свобод человека (создание благоприятной экологической обстановки);
-
федеральная государственная собственность на природные ресурсы и управление ею;
-
установление основ федеральной политики экологического развития России;
-
международные экологические отношения РФ;
-
защита природных ресурсов территориального моря, исключительной экономической зоны и континентального шельфа РФ.
-
Ст. 72 Конституции определяет предметы совместного ведения РФ и СРФ. В области экологии это:
-
вопросы владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами;
-
разграничение государственной собственности на собственность Федерации и субъектов Федерации;
-
природопользование, охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории;
-
земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
В соответствии со ст. 73 Конституции вне пределов ведения РФ и совместного ведения СРФ обладают всей полнотой государственной власти, то есть осуществляют экологическую нормотворческую деятельность по своему усмотрению.
Ст. 76 Конституции предусматривает, что по предметам ведения РФ принимаются федеральные конституционные законы и иные федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории РФ.
По предметам совместного ведения РФ и СРФ издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты СРФ. При этом законы и иные нормативно-правовые акты СРФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в рамках предметов ведения Федерации. С другой стороны, федеральный закон не должен противоречить нормативно-правовым актам СРФ, принятым в пределах и рамках их предметов ведения.
СРФ широко пользуются предоставленным им Конституцией правом нормотворческой деятельности. Они принимают законы и иные нормативно-правовые акты как в рамках предмета совместного ведения, так и вне этих пределов. В качестве примера можно сослаться на нормотворческую деятельность администрации и Совета народных депутатов Алтайского края. Так, вслед за Федеральным законом «Об экологической экспертизе» появился с аналогичным названием закон Алтайского края. Принятие ЛК РФ послужило поводом для принятия регионального Лесного кодекса Алтайского края.
К сожалению, в субъектах Федерации часто в прямом смысле копируется федеральный закон. Так, Закон Алтайского края «Об экологической экспертизе» полностью (за исключением отдельных несущественных положений) скопировал имеющееся по этому вопросу федеральное законодательство. Иначе и быть не могло при наличии Федерального закона «Об экологической экспертизе», специального Положения о порядке проведения государственной экологической экспертизы, Регламента проведения государственной экологической экспертизы, которые не оставили никакого просвета для регионального нормотворчества в этом вопросе.
Региональный Лесной кодекс Алтайского края по существу является стереотипным ЛК РФ.
При этом впустую тратятся силы и средства. Делается это из желания иметь «свое» законодательство и показать, что законодательные органы не зря хлеб едят.
Другое дело, когда СРФ ведут нормотворческую деятельность в сферах, которые находятся за пределами совместного с Федерацией ведения. Здесь она устраняет белые пятна, заполняет правовой вакуум, является нужной и плодотворной.
Так, Законодательным собранием края (ныне – Совет народных депутатов) были утверждены Правила пользования участками лесного фонда для нужд охотничьего хозяйства. Федерального нормативно-правового акта на этот счет нет.
Внесла свою лепту в этом плане и администрация края. Так, она утвердила Правила охоты на территории Алтайского края, приняла постановление «О Красной книге Алтайского края» и другие, в которых учитываются региональные особенности в использовании и охране соответствующих природных объектов.
Таким образом, положения ст. 72 Конституции РФ о предмете ведения СРФ «работают» вполне успешно.
Вместе с тем к началу текущего века в СРФ все чаще стали появляться факты, когда их законодательство противоречило федеральному. Экологическое законодательство не стало исключением.
Порой противоречия были столь значительными, что споры доходили до Верховного суда и даже Конституционного суда.1 Иногда в дело вмешивался Президент РФ и предлагал главам СРФ отменить противоречащие федеральному законодательству нормативно-правовые акты.
Тогда стал извечный для России вопрос: кто виноват и что делать? Надо было обеспечить принятие в СРФ таких нормативно-правовых актов, которые не противоречили бы федеральному законодательству.
С этой целью 10.08.2000 года Президент РФ принял Указ «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации».
2
Президент постановил создать Федеральный регистр нормативно-правовых актов СРФ. Ведение регистра возложено на МЮ РФ и его территориальные подразделения. Высшим должностным лицам органов исполнительной власти было предложено обеспечить направление в МЮ РФ копий нормативно-правовых актов СРФ в семидневный срок после их принятия для включения их в Федеральный регистр и проведения юридической экспертизы. Было предложено также направлять в МЮ РФ издания, в которых публикуются нормативно-правовые акты СРФ.
Предписания Президента РФ исполняются и в настоящее время выявление фактов несоответствия законодательства СРФ, по крайней мере, экологического – явление редкое.
До принятия указа от 10.08.2000 года регистрации в МЮ РФ подлежали лишь федеральные нормативно-правовые акты и только те, которые были указаны в Правилах подготовки нормативно-правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденных Правительством РФ 13.08.1997 года.1
В перечень таких нормативно-правовых актов входили только те, которые затрагивали права, свободы человека и гражданина, устанавливали правовой статус организаций, имеющих межведомственный характер, в том числе содержащие сведения, составляющие государственную тайну или являющиеся конфиденциальными. По указу же Президента от 10.08.2000 года регистрации подлежат все нормативно-правовые акты СРФ.
Во исполнение указа Президента Правительство 29.11.2000 года утвердило Положение о порядке ведения Федерального регистра нормативно-правовых актов СРФ2. Приказом МЮ РФ от 12.01.2004 года дано разъяснение по применению Положения от 29.11.2000 года.
В регионах в составе Главных управлений Федеральной регистрационной службы МЮ РФ созданы отделы правовой экспертизы и ведения Федерального регистра. Экспертизу проходят не только нормативно-правовые акты СРФ, но МО.
Если по результатам экспертизы правовой акт не соответствует федеральному законодательству, то уполномоченному на то должностному лицу предлагается привести такой акт в соответствие с федеральным. Если этого не сделано, органы прокуратуры обращаются в суд с иском о признании нормативно-правового акта не соответствующим федеральному и его отмены (изменения).
Все нормативно-правовые акты, прошедшие экспертизу, Главным управлением в установленные сроки направляются в МЮ РФ для внесения их в Федеральный регистр.
Если высшие должностные лица в СРФ не приняли мер по устранению выявленного несоответствия в законодательстве, с соблюдением установленного порядка может быть распущен законодательный орган и отрешены от должности высшие должностные лица СРФ.
3.1.1. Понятие права собственности на природные ресурсы
К определению этого понятия можно подойти двояко: с точки зрения житейской и с точки зрения научной. С позиций житейских собственность – это принадлежащая кому-то вещь (предмет), а также власть над этой вещью. Костюм, например, является собственностью Иванова, автомобиль принадлежит Петрову, и они вправе распоряжаться этими вещами по своему усмотрению. Таким образом, внешне очевидно, что собственность – это и сама вещь, и власть над вещью. И этот внешне очевидный факт нахождения вещи под властью определенного лица и дал повод для понимания собственности как власти над вещью. Само по себе такое понимание собственности не является ошибочным, но оно слишком упрощенно и не раскрывает главного – экономической сущности собственности.
С точки зрения научной собственность – не только сама вещь и даже не власть над нею, а, прежде всего – отношение между людьми по поводу вещи, отношения собственника с несобственниками. Собственник имеет власть над вещью, право на доходы от вещи, а несобственник такого права не имеет. Больше того, он обязан соблюдать интересы собственника. Характер этих отношений зависит от того, в чьих руках находится собственность. Если собственность находится в руках частных лиц, то возникают отношения предпринимательства и конкуренции. Частная собственность становится основой рыночной экономики. Еще Екатерина Вторая сказала, что всякий человек имеет более попечения о своем собственном нежели о том, что другому принадлежит.
Если объект собственности находится исключительно в руках государства, то у отдельных членов общества (несобственников) отсутствует интерес к нему.
Сказанное касается и природных ресурсов, особенно земли. Но особо хотел бы подчеркнуть, что частная собственность на природные ресурсы не может быть абсолютной, безграничной. Она может быть только строго регулируемой, ибо речь идет об объектах жизненно важных для каждого члена общества.
Собственность – категория экономическая и существует вне зависимости от правового регулирования. Это фактические отношения между людьми. Они были характерны уже для первобытно-общинного строя, где, как известно, право отсутствовало. Юридическим выражением собственности является право собственности – категория правовая. Как всякое право право собственности уместно рассматривать в субъективном и объективном смыслах. Право собственности как правовой институт – это совокупность правовых норм, закрепляющих сложившиеся в обществе формы и виды собственности, определяющих условия и порядок приобретения имущества (вещи) в собственность, возможные пределы владения, пользования и распоряжения им. Приведенное определение полностью применимо и к природным ресурсам как объектам собственности.