5 которому наряду с организационными поручалось выработать необходимые меры по охране водных ресурсов как места обитания рыб. Появляются и специальные акты узкопрофильного характера. Это, например, Декрет СНК РСФСР от 24 мая 1921 года об охране живых ресурсов Северного Ледовитого океана и Белого моря.6
В июле 1923 года утверждается Положение о недрах земли и их разработке,7 в котором были определены порядок получения права на разработку недр и правила их добычи.
Развивается российское законодательство и о заповедном деле. 5 октября 1925 года принимается постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об охране участков природы, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение,8 в котором было дано определение полного и частичного заповедника. Это постановление легло в основу утвержденного Наркомпросом РСФСР в 1929 году Типового положения о заповедниках,9 более подробно определяющего правовой режим заповедников и их деятельность.
С образованием СССР начинается становление и развитие союзного экологического законодательства. Так, постановлением
ЦИК СССР от 13 июля 1923 года распространяется на всю территорию СССР российское Положение о недрах 1923 года, а 9 ноября 1927 года утверждается Союзное горное положение.1 СНК СССР
31 июля 1931 года принимает постановление «Об организации лесного хозяйства».2 В целях охраны наземной и водной фауны СНК СССР 17 августа 1933 года принимает постановление об организации охотничьего хозяйства,3 а 25 сентября 1935 года – о регулировании рыболовств и охраны рыбных запасов.4
Первым кодифицированным союзным актом, регулирующим земельные отношения, явились Общие начала землепользования и землеустройства от 15 декабря 1928 года, вобравшие в себя все существенное и приемлемое из ранее принятого земельного законодательства.5
Как видим, к концу 20-х – началу 30-х годов российское законодательство, а затем и союзное, регулирует использование и охрану практически всех природных объектов.
В этот период государство пристальное внимание уделяет вопросам земельным, особенно сельскохозяйственному землепользованию, хотя продолжается правовое регулирование и отношений по поводу других природных ресурсов. Связано это с курсом Коммунистической партии и Советского государства на коллективизацию сельского хозяйства. Так, примерный устав сельскохозяйственной артели 1930 года провозгласил неуменьшаемость земель артели,
6 чтобы препятствовать их изъятию для других нужд и создать устойчивое землепользование для артелей. Принцип неуменьшаемости земель сельскохозяйственных артелей еще более жестко был закреплен в специальном Постановлении ЦИК и СНК СССР от 3 сентября 1932 года «О создании устойчивого землепользования колхозов».7 В нем было записано: «…закрепить за каждым колхозом землю, находящуюся в его трудовом пользовании в существующих ныне границах, запретив всякие переделы». Этот принцип получил дальнейшее развитие в Примерном уставе колхоза 1935 года,1 в соответствии с которым земля, занимаемая колхозами, закреплялась за ними навечно. Принцип вечности землепользования колхозов окончательно был закреплен в Постановлении ЦК ВКП(б) и СНК СССР от 27 мая 1939 года «О мерах охраны земель колхозов от разбазаривания».2
Другим вопросам землепользования земельное законодательство довоенных лет уделяло значительно меньше внимания.
В годы Великой Отечественной войны и в первые послевоенные годы в развитии экологического законодательства образовался значительный вакуум. Но к концу 40-х годов и в последующие десятилетия оно значительно оживилось.
Наиболее важными актами союзного значения этого периода можно назвать следующие: постановление СМ СССР от 29 мая 1949 года «О мерах борьбы с загрязнением атмосферного воздуха»,3 Правила отпуска леса на корню в лесах СССР, утвержденные СМ СССР 29 июня 1955 года,4 Положение об охране рыбных запасов и о регулировании рыболовства в водоемах СССР, утвержденное СМ СССР 15 сентября 1958 года,5 Постановления СМ СССР от 11 мая 1959 года «О мерах по улучшению ведения охотничьего хозяйства»,6 от 4 сентября 1959 года «Об усилении государственного контроля за использованием подземных вод и о мероприятиях по их охране»,7 от 22 апреля 1960 года «О мерах по упорядочению использования и усилению охраны водных ресурсов СССР»,8 от 22 июня 1954 года «О порядке рассмотрения вопросов об отводе земель для государственных, общественных и других надобностей»9 и ряд других.
На основе союзного развивается и законодательство России. Но оно в силу тоталитарного политического режима, как правило, было стереотипным, идентичным с союзным.
Характерным для законодательства рассматриваемого подпериода было то, во-первых, что оно, в основном, носило регулятивный характер и в нем были слабо представлены нормы охранительные, во-вторых, что оно, как правило, было подзаконным, в-третьих, в нем отсутствовали нормы экономического стимулирования.
Подпериод с рубежа 50–60-х годов
до современного периода
На этот подпериод приходится наиболее бурное развитие экологического законодательства советского периода. Во-первых, с 1957 по 1963 годы во всех союзных республиках были приняты законы об охране природы (в РСФСР 27 октября 1960 г.)1. Особенностью этих законов было то, что они предусматривали охрану всего природного комплекса, а не отдельных его объектов. Важно также, что это были не подзаконные акты, а законы, имеющие более высокую юридическую силу. Во-вторых, с 1968 по 1980 год были приняты кодифицированные союзные законы, касающиеся всех шести природных ресурсов. Это Основы земельного законодательства (1968 г.),2 Основы водного законодательства (1970 г.),3 Основы законодательства о недрах (1975 г.),4 Основы лесного законодательства (1977 г.),5 Закон об охране атмосферного воздуха (1980 г.)6 и Закон об охране и использовании животного мира (1980 г.).7 На их основе в республиках были приняты соответствующие кодексы и законы.
Это был этап наиболее высокой степени кодификации экологического законодательства за все годы советской власти. В экологическом законодательстве этого периода было устранено большинство недостатков предшествующего периода. Оно было достаточно совершенно с точки зрения технико-юридической, но основным недостатком оставался исключительно административно-правовой метод регулирования отношений, не допускающий никаких «вольностей» со стороны его участников в виде, например, сдачи природных объектов в аренду, передачи их по наследству и т.д.
2.1.3. Современный (постсоветский) период
В отличие от советского современный период имеет существенный прогресс. В нем последовательно появляется значительное количество элементов гражданско-правового метода регулирования экологических отношений, что отвечает интересам рыночной экономики. В частности, гражданам разрешается передача земли в аренду, по наследству, объявляется многообразие форм собственности на природные ресурсы, в том числе и частная, сторонам экологических правоотношений дается право защищать свои интересы в судебном порядке, причинители вреда природным объектам наряду с юридической несут и экономическую ответственность и т.д.
Начало было положено Основами законодательства об аренде от
23 ноября 1989 года,1 ст. 3 которых в число объектов аренды включает землю и другие природные ресурсы, Закон о собственности в РСФСР, принятый 24 декабря 1990 года,
2 провозгласил частную собственность на землю. Конституция Российской Федерации 1978 года пошла еще дальше, объявив частной собственностью не только землю, но и другие природные ресурсы (ст. 11 в редакции от 10 декабря 1992 г.). Земельный кодекс Российской Федерации 1991 года первым среди вновь принятых в России природноресурсовых законов провозгласил судебный порядок разрешения споров (ст. 120).3 Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, сохранила разнообразие форм собст-
венности на природные ресурсы, в том числе частную.
Говоря о последнем периоде, особо следует отметить Указ Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы»,4 который снял излишние ограничения в праве частной собственности на землю.
Среди других важнейших актов рассматриваемого периода следует назвать, прежде всего, ныне недействующий Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды», который взял под охрану окружающую среду в целом, в комплексе.
Коренные изменения в природоохранительном и природноресурсовом законодательстве произошли в 1995 году, который стал буквально урожайным в плане развития экологического законодательства. В этом году был принят впервые в истории России Федеральный закон «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах» (ФЗоЛОМиК).5 Впервые появился в свет и Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» (ФЗоООПТ).1
В них впервые дается соответственно понятие природных лечебных ресурсов, лечебно-оздоровительных местностей, курортов федерального, регионального и местного значения, округа санитарной и горно-санитарной охраны и определяется их основной правовой режим, предусматривается порядок организации охраны особо охраняемых природных территорий.
Новизной отличается принятый 24 апреля 1995 года Федеральный закон о животном мире (ФЗоЖМ).2 Новеллой в законе является введение лицензионного порядка пользования животным миром, установление экономического механизма в регулировании охраны и использования объектов животного мира (экономическая защита интересов государства и пользователей животного мира, экономическое стимулирование охраны, воспроизводства и устойчивого использования объектов животного мира и т.п.).
Вклад в дальнейшее развитие экологического законодательства внес и Закон РФ «О недрах», принятый 21 февраля 1992 года (ЗоН). Примечательным в ЗоН является введение лицензионного порядка пользования недрами, отбор пользователей недрами путем проведения конкурсов и аукционов, предоставление участков недр в пользование на условиях раздела продукции и т.п.
Существенные изменения произошли в лесном законодательстве. Принятый 21 января 1997 года Лесной кодекс РФ в отличие от Основ лесного законодательства 1993 года леса России подразделил на леса лесного фонда и леса, не входящие в лесной фонд, выделил в отдельную группу древесно-кустарниковую растительность, с учетом требований рыночной экономики предусмотрел предоставление участков лесного фонда на условиях концессии, усовершенствовал порядок отбора лесопользователей и т.д.
Дальнейшее развитие получило и земельное законодательство.
После длительного обсуждения многочисленных проектов наконец-то
25 октября 2001 года был принят новый ЗК РФ. От прежнего он отличается существенной новизной, хотя и его нельзя назвать совершенным, о чем будет сказано в курсе «Земельное право».
В отличие от ЗК 1991 года новый ЗК выделил специальную главу охране земель, назвав в ней основные меры, которые призваны обеспечить охрану земель и их рациональное использование. В новом ЗК отводится специальная глава и праву собственности на землю. В ней уделяется внимание каждой форме и виду права собственности на землю, решается вопрос о разграничении государственной собственности на землю. Много нового внес ЗК в землепользование граждан. Он по существу обрек на вымирание такой вид землепользования, как пожизненное наследуемое владение. С принятием нового ЗК граждане не могут получить земельные участки также в постоянное пользование. Такое право сохранилось лишь за узким кругом государственных предприятий, учреждений и органов. Новый земельный кодекс с учетом рыночных отношений существенно изменил порядок предоставления земель в пользование, взяв за основу такую форму отбора претендентов прав на землю, как торги.
ЗК 2001 года впервые в земельном законодательстве предусмотрел основания и порядок лишения прав на землю в случае нарушения земельного законодательства. Новый ЗК усилил защиту прав на землю, выделив для этого отдельную главу, определив в ней способы такой защиты.
Рассматриваемый период явился по существу началом становления и развития законодательства об атомной энергии и о радиации. Здесь уместно назвать Федеральные законы от 21 ноября 1995 года «Об использовании атомной энергии» (ФЗоИАЭ)1 и от 6 января 1996 года «О радиационной безопасности населения» (ФЗоРБН),2 содержание которых будет раскрыто в главе «Охрана окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства и сферах деятельности» настоящего курса.