К сожалению, в действующем экологическом законодательстве
(общем и отраслевом) такой правовой базы нет. ФЗоООС содержал одну статью (15) под названием «Федеральные программы в области экологического развития Российской Федерации, целевые программы в области охраны окружающей среды субъектов Российской Федерации и мероприятия по охране окружающей среды», которая в основном носила отсылочный характер. Но и она вопреки всякому здравому смыслу ФЗ от 28.08.2004 года была признана утратившей силу.1
ФЗоЖМ норм о планировании использования и охраны животного мира вообще не содержит. Нет такой нормы и в ЗоН. В нем о планировании сказано лишь косвенно в ст. 4, где речь идет о компетенции СРФ. В ЗК РФ планирование ограничивается землеустройством (ст. 68). Значительно лучше выглядят в этом плане ВК и ЛК. ВК содержит две статьи. Одна (ст. 76) посвящена схемам комплексного использования и охраны водных ресурсов, другая (ст. 77) – государственным программам по использованию, восстановлению и охране водных объектов. Но обе статьи носят, в основном, отсылочный характер. В ЛК специальная статья (70) посвящена государственным программам использования и охраны лесов, но она также не содержит подробностей.
В средине 90-х годов прошлого века в России начат качественно новый этап социально-экономического и экологического планирования.
В соответствии с Федеральным законом от 20.07.1995 года «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации»1 планирование социально-экономи-
ческого развития России осуществляется в двух формах: прогнозов (прогнозирования) и программ. Прогнозирование представляет собой систему научно обоснованных представлений о направлениях социально-экономического развития РФ, основанных на законах рыночного хозяйства. Прогнозы социально-экономического развития разрабатываются, исходя из комплексного анализа демографической ситуации, научно-технического потенциала, накопленного национального богатства, социальной структуры, внешних отношений РФ, состояния природных ресурсов и перспектив изменения указанных факторов и включают в себя количественные показатели и качественные характеристики развития макроэкономической ситуации, экономической структуры, экологической обстановки и т.п.
Прогнозы разрабатываются в нескольких вариантах с учетом вероятности воздействия внутренних и внешних политических, экономических и других факторов. Они составляются как по Российской Федерации в целом, так и по регионам, как по народнохозяйственным комплексам, так и по отдельным отраслям экономики. Результаты прогнозов социально-экономического развития России используются при принятии органами законодательной и исполнительной власти РФ конкретных решений в области социально-экономической политики.
По срокам прогнозы делятся на долгосрочные, среднесрочные и краткосрочные. Долгосрочные прогнозы разрабатываются раз в пять лет на десятилетний срок. Порядок разработки долгосрочных прогнозов социально-экономического развития определяется Правительством РФ. На их основе Правительство РФ разрабатывает концепцию социально-экономического развития РФ на долгосрочную перспективу. Концепция – это система представлений о стратегических целях и приоритетах социально-экономической политики государства, важнейших направлениях и средствах реализации указанных целей. В ней конкретизируются варианты социально-экономического развития России.
В целях обеспечения преемственности социально-экономической политики государства, данные прогноза и концепции на долгосрочную перспективу используются при разработке прогнозов и программ социально-экономического развития на среднесрочную перспективу. Последние разрабатываются на период от 3 до 5 лет и ежегодно корректируются. Порядок разработки определяется Правительством РФ. Основу концепции социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу составляет специальный раздел в первом после вступления в должность послании Президента России, посвященный этому вопросу, в котором характеризуется состояние экономики, формируются и обосновываются стратегические цели и приоритеты социально-экономического развития России на среднесрочную перспективу. В ней отражается и экологическая политика государства. Программа представляется Правительством РФ в Совет Федерации и Государственную думу.
Прогноз краткосрочного социально-экономического развития составляется ежегодно. Ежегодно составляется и одноименная программа в виде уточнения среднесрочной программы с выделением задач на предстоящий год.
Экологическое планирование также осуществляется в форме прогнозов и программ. Сейчас оно представлено в основном федеральными среднесрочными целевыми программами (ФЦП). Но есть также долгосрочные и краткосрочные. Их уже разработано, утверждено и реализуется немало. ФЦП имеют различную направленность. Ряд из них призван обеспечить в целом экологическую безопасность России. Это, например, ФЦП «Обращение с радиоактивными отходами и отработанными ядерными материалами, их утилизация и захоронение на 1996–2005 годы». Принята ФЦП «Сохранение амурского тигра», Концепция ФЦП «Обеспечение населения России питьевой водой» и др.
Утверждены также ФЦП, направленные непосредственно на охрану отдельных природных ресурсов и объектов. Среди них ФЦП «Рыба», «Государственная поддержка государственных природных заповедников и национальных парков», «Развитие курортов федерального значения», «Развитие минерально-сырьевой базы России» и др.
Внутренняя структура ФЦП в основном однотипна. Краткая характеристика программы дается в ее паспорте. В нем, в частности, указываются: наименование, основание для разработки (решение), государственный заказчик, основные разработчики, цели и задачи, сроки и этапы реализации, перечень подпрограмм и основных направлений; исполнители подпрограмм и основных направлений, объем и источники финансирования, ожидаемые конечные результаты реализации, система контроля за исполнением.
Затем в отдельных разделах раскрывается содержание программы и дается обоснование необходимости ее решения программными методами; детализируются основные ее цели, задачи, сроки и этапы исполнения; конкретизируется система программных мероприятий; расшифровывается ее ресурсное (финансовое) обеспечение; определяется механизм реализации программ и контроль за ходом ее выполнения. Важную составную часть ФЦП представляют приложения, в которых содержится перечень необходимых для реализации программ мероприятий правового, организационного, технического, кадрового и иного направления. Очень ценно, что в программах содержится подробный перечень адресатов выполнения мероприятий и указывается объем и источники финансирования, начиная с федерального уровня и кончая предприятиями и организациями.
Анализ действующих ФЦП показывает, что они по своему содержанию вполне жизнеспособны. Но подобно исправному автомобилю, работоспособность которого зависит от наличия в баках горючего, жизнеспособность ФЦП зависит от их ресурсного обеспечения. Оно пока, к сожалению, на низком уровне. Правительство ежегодно определяет перечень ФЦП, которые финансируются в предстоящий год. Значит, финансирование других, формально действующих программ, на этот год приостанавливается.
Разрабатываются экологические целевые программы в СРФ и административных районах. Так, в Алтайском крае принята целевая программа «Развитие минерально-сырьевой базы Алтайского края на 2005 год».
В последние годы экологическое планирование переживает новый виток развития. Происходит переход от планирования применительно к отдельным объектам природы к планированию обобщенному. Правительство РФ 07.12.2001 года утвердило Федеральную целевую программу «Экология и природные ресурсы России (2001–2010 годы)». Такие обобщенные программы принимаются и в регионах. Так, администрация Алтайского края 17.10.2003 года утвердила целевую программу «Основные направления по улучшению экологической обстановки, использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов Алтайского края на 2003–2010 годы».
Как ФЦП, так и региональные целевые программы имеют подпрограммы, посвященные отдельным природным ресурсам и объектам природы. ФЦП «Экология и природные ресурсы…» делится на следующие подпрограммы:
-
Минерально-сырьевые ресурсы;
-
Леса;
-
Водные ресурсы и водные объекты;
-
Регулирование качества окружающей среды;
-
Отходы;
-
Поддержка особо охраняемых природных территорий;
-
Сохранение редких и исчезающих видов животных и растений;
-
Охрана оз. Байкал;
-
Возрождение Волги;
-
Гидрометеорологическое обеспечение безопасной жизнедеятельности и рациональное природопользование;
-
Картографо-геодезическое обеспечение.
Многие ранее принятые ФЦП не охвачены ФЦП общего характера и действуют самостоятельно и финансируются отдельно. Это, например, ФЦП «Мировой океан», «Уничтожение запасов химического оружия», «Повышение плодородия почв России на 2002–2005 годы», «Преодоление последствий радиационных аварий в период до 2010 года», «Создание автоматизированной системы ведения государственного земельного кадастра и учета объектов недвижимости (2002–2007 годы)».
Еще недавно бесплатность была одним из принципов права природопользования, чем мы немало гордились. Но практика показала порочность такого подхода, ибо все, что дается бесплатно, не ценится. Принцип бесплатности противоречил принципу рационального природопользования. Сейчас платность природопользования справедливо называют одним из важнейших элементов системы экономического стимулирования рационального природопользования.
Начало платному природопользованию было положено Постановлением ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 7 января 1988 года
«О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в п. 1.5 которого, начиная с 1991 года, предусматривалось введение платы за природопользование и за загрязнение окружающей среды.1
Действующее экологическое законодательство платность природопользования возводит в принцип (ст. 16 ФЗоООС, ст. 65, 66 ЗК РФ,
ст. 39 ЗоН, ст. 103 ЛК РФ). Выделяются четыре вида платежей:
1) за пользование природными ресурсами (плата за природопользование);
2) за приобретение природных ресурсов в собственность (плата за вещь);
3) за негативное воздействие на окружающую среду (загрязнение окружающей среды);
4) за другие виды негативного воздействия на окружающую среду (шум, электромагнитные колебания, вибрация, радиационное излучение).
Плата за пользование природными ресурсами. Она взимается в формах:
Налога. За пользование животным миром, водными ресурсами, за добычу полезных ископаемых и пользование землей налоги взимаются в соответствии с главами 25-1, 25-2, 26 и 31 Налогового кодекса РФ. Здесь я ограничусь этим сообщением, так как о налогах за каждый вид природопользования будет сказано отдельно в курсе «Земельное право».
Лесных податей. Их размер определен постановлением Правительства РФ от 19.02.2001 года «О минимальных ставках платы за древесину, отпускаемую на корню».2
Арендной платы. Подробно о лесных податях и арендной плате также будет сказано в курсе «Земельное право».
Плата за природные объекты. Природный объект (пока в основном только земля) может быть предоставлен в частную собственность бесплатно или за плату. Во втором случае возникает вопрос о плате за приобретение в собственность природного объекта как вещи, о ее покупной цене. ЗК РФ (ст. 65, 66) предусмотрел три вида покупной цены (стоимости) земельного участка: рыночной стоимости земельного участка, кадастровой стоимости земельного участка и цены земли. Подробнее вопрос освещается также в курсе «Земельное право».