Производственная деятельность человека, а она всегда связана с использованием природных ресурсов, приносит ему неисчислимые блага, начиная с обеспечения пищей, одеждой и жильем и кончая созданием для него комфортных условий труда и отдыха. Однако она же причиняет природе вред в результате ее загрязнения, засорения и истощения и ведет, в конечном счете, к деградации природы.
Поэтому одна из стратегических задач человечества состоит в том, чтобы уменьшить этот вред, сократить его до минимума. Любое государство понимает это и принимает определенные меры. Принимает такие меры и Российская Федерация. Эти меры должны быть эффективными. Для этого уже недостаточно применения только административных методов. Они могут дать результат лишь до определенных пределов. Более эффективным является метод экономический, метод воздействия на участников экологических отношений рублем таким образом, чтобы природопользователю было невыгодно загрязнять и истощать природу и, наоборот, выгодно принимать меры для ее рационального использования и охраны.
Любой экономический метод не может осуществляться сам по себе. Он берется в определенные организационно-правовые рамки. Поэтому уместно говорить не просто об экономическом методе рационального природопользования и охраны окружающей среды, а об экономико-правовом механизме этого явления.
Основными элементами состава этого механизма являются экологическое планирование, плата за природопользование и загрязнение окружающей среды, экологическое страхование и экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды. Эти элементы экономико-правового механизма воздействуют на природопользователей по-разному. Одни из них создают благоприятные экономические условия для экологически послушных природопользователей; другие, наоборот, предусматривают наказание за непослушание, третьи облегчают участь природопользователя при неблагоприятных экологических последствиях его деятельности.
Планировать – значит предвидеть что-то, рассчитывать на что-то,
принять для этого какие-то организационные, экономические, правовые и иные меры. Сейчас в России уже нет того широкомасштабного и всеохватывающего планирования, которое было характерно для бывшего СССР. Уже потеряли свое значение когда-то крылатые слова одного из Генсеков ЦК КПСС о том, что «план – это закон, потому что только его соблюдение обеспечивает слаженную работу народного хозяйства». Планирование в условиях рыночной экономики сводится к необходимому минимуму. Но в области экологии оно, наоборот, должно быть усилено, активизировано, что объясняется все возрастающим воздействием общества на природу, опасностью ее деградации, необходимостью улучшить использование природных ресурсов и охрану окружающей среды. Пренебрежение этим требованием ведет к отрицательным последствиям для состояния природных ресурсов и окружающей среды, устранение которых, если это вообще возможно, требует значительно больших средств, чем средства, необходимые для осуществления соответствующего планирования.
Без надлежащего планирования трудно или невозможно осуществить многие требования экологического законодательства о рациональном использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Наличие соответствующих экологических планов повышает ответственность должностных лиц за соблюдение экологического законодательства, облегчает задачи экологического контроля. Практика показывает, что все другие меры, принимаемые по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды, могут оказаться малоэффективными или даже напрасными, если не будет организовано надлежащим образом экологическое планирование.
Экологическое планирование является одним из важнейших элементов экономико-правового механизма рационального природопользования и охраны окружающей среды и основывается на определенных принципах. Оно должно быть научно обоснованным, его осуществление должно опираться на доброкачественные материалы экспертизы и заключения специалистов о достаточности планируемых мероприятий для обеспечения рационального использования природных ресурсов и охраны окружающей среды.
Цель экологического планирования та же, что и экологического права в целом: добиться гармоничного взаимодействия общества и природы, обеспечить устойчивое развитие экономики и экологии.
Как гласит народная мудрость, чтобы свободно ориентироваться в настоящем и предвидеть будущее, необходимо знать прошлое. Поэтому позволю себе бросить ретроспективный взгляд на планирование в бывшем СССР и РСФСР. Начало экологическому планированию в СССР было положено постановлением Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 года «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов»,
1 в котором Совету Министров СССР поручалось разработать мероприятия по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды. Постановлением ЦК КПСС и СМ СССР от 29 декабря 1972 года «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов»2 было предписано такие мероприятия, начиная с 1974 года, включать в планы социально-экономического развития страны в качестве их составной части.
Новым шагом в развитии экологического планирования явилось постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 1 декабря 1978 года «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов»,3 предусмотревшее разработку самостоятельных территориальных комплексных схем охраны природы (ТерКСОП). Их цель – планирование комплекса мероприятий, направленных исключительно на охрану окружающей среды, предупреждение загрязнения и деградации природной среды, на обеспечение наиболее эффективного использования природных ресурсов в народном хозяйстве. Такие схемы в свое время были разработаны во многих регионах СССР и сыграли определенную положительную роль.
Коренные изменения в системе планирования развития народного хозяйства страны внесло постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 12 июля 1979 года «Об улучшении планирования и усилении воздействия хозяйственного механизма на повышение эффективности производства и качества работы».4 В соответствии с этим постановлением главенствующее положение в системе планирования было отведено Комплексной программе научно-технического прогресса СССР на 20 лет (с обновлением каждые пять лет), которая была составлена на основе директивных указаний партии на длительную перспективу. Вопросам рационального использования природных ресурсов и охраны природы были посвящены разделы: 2.1. Природные ресурсы; 2.9. Агропромышленный комплекс; 2.15. Охрана природы;
4.0. Региональные проблемы научно-технического прогресса СССР. В Программе была дана характеристика состояния природных ресурсов, анализ сложившихся тенденций в их использовании и охране и т.п.
Экологическая концепция Программы нашла отражение в специальных разделах Основных направлений экономического и социального развития страны. Так, в Основных направлениях на 1986–1990 годы и на период до 2000 года – это разделы XI «Охрана окружающей среды, рациональное использование природных ресурсов» и XII «Размещение производительных сил, развитие хозяйств союзных республик». Положения Комплексной программы и Основных направлений, которые являли собой документы прогнозного характера, предполагалось материализовать в территориальных и отраслевых государственных планах экономического и социального развития.
На основе экологического планирования такого общего характера наряду с упомянутыми ТерКСОП стали разрабатываться и внедряться и другие специальные экологические планы в виде комплексных схем (программ) по рациональному использованию, воспроизводству и охране природных ресурсов применительно к отдельным регионам, природно-географическим зонам. Такие программы (схемы) были составлены в свое время практически во всех субъектах Федерации, для многих природно-географических зон (Черноземье, Урал, Западно-Сибирский нефтяной комплекс, БАМ и др.). Под названием Целевая комплексная программа (ЦКП) «Экология» была составлена, например, экологическая программа для Алтайского края, которая состояла из 10 подпрограмм, посвященных планированию экологических мероприятий по отдельным природным ресурсам. Цели и задачи Программы предусматривалось реализовать через отраслевую и территориальную структуры.
Самостоятельную систему экологического планирования представляло собой планирование использования и охраны отдельных природных ресурсов. Особенно развито было планирование использования и охраны земельных ресурсов, высшей формой которого явилась Генеральная схема использования земельных ресурсов СССР (союзной республики).
В ней предусматривалось решение наиболее крупных социально-экономических и научно-технических задач по организации эффективного использования и охраны земельных ресурсов на долговременную перспективу. На базе и во исполнение Генсхемы в свое время были разработаны схемы землеустройства области (края, автономной республики) и района. Они являлись документами, которые более конкретно, более непосредственно затрагивали вопросы использования и охраны земель.
На нижней ступени системы планирования земельных ресурсов находится внутрихозяйственное землеустройство, основной задачей которого является разработка обязательной для сельскохозяйственных формирований научно обоснованной системы мероприятий, обеспечивающих наиболее полное, рациональное и эффективное использование и охрану земель, повышение культуры земледелия. Внутрихозяйственное землеустройство можно назвать логическим завершением системы планирования использования и охраны земельных ресурсов.
С распадом Советского Союза и развалом социалистической экономики по существу разрушилась и изложенная выше система социально-экономического и экологического планирования. Она была далека от совершенства. Акты экологического планирования носили в основном декларативно-прогнозный характер. Ни один из них, за исключением проектов внутрихозяйственного землеустройства, не возлагал на кого-либо определенно обязанность проводить их в жизнь. Они, как правило, не имели выхода на конкретные плановые акты, через которые только и могли быть материализованы. Сами прогнозные акты далеко не всегда опирались на доброкачественные материалы экспертизы.
Предплановые (прогнозные) и плановые акты отличались множеством их количества и большим разнообразием в названиях, что свидетельствовало об отсутствии единой правовой и методической основы.
К примеру, в Алтайском крае только по использованию земельных ресурсов были разработаны: Генеральная схема использования земельных ресурсов, Схема развития мелиорации, Генеральная схема противоэрозионных мероприятий, Генеральная схема использования природных кормовых угодий, Генеральная схема комплексного использования природных ресурсов бассейна р. Алей, раздел по использованию земельных ресурсов ЦКП «Экология», не говоря уже о многочисленных схемах и проектах землеустройства и системах земледелия. Множественность плановых актов породила проблему их взаимодействия и координации, создала обстановку, когда было трудно не то, что согласовать, а даже как следует осмыслить их содержание. Проблема осложнялась тем, что как в стране в целом, так и в регионах отсутствовала четко определенная система органов экологического управления. Было мало специально подготовленных экологов.
Чаще всего разработки плановых актов проводились в виде кампании и в спешном порядке, что отрицательно влияло на их качество.
Например, в соответствии с решением Алтайского крайисполкома от
19 июля 1984 года технические задания на разработку ЦКП «Экология» по Алтайскому краю должны были быть подготовлены к 1 ноября 1984 года, то есть за три с небольшим месяца, а разработка ЦКП закончена в первом полугодии 1985 года, то есть всего лишь за полгода. Позднее решением от 24 апреля 1985 года крайисполком обязал представить ЦКП на утверждение уже к 30 декабря 1985 года. Этот срок также не был выдержан и ЦКП была подготовлена и утверждена лишь в январе 1987 года Разработчики как технических заданий, так и подпрограмм и программы в целом с самого начала были поставлены в условия спешки. В результате Программа, которая называлась Комплексной, на деле такой не стала. Она состояла из разрозненных подпрограмм по отдельным природным ресурсам, которые составлялись заинтересованными ведомствами без согласования с другими организациями.
Названные и другие недостатки в экологическом планировании были во многом следствием идеологизации народного хозяйства страны, когда важно было отрапортовать. Но они стали возможны и потому, что отсутствовала единая правовая база в виде отдельного нормативно-правового акта, в котором были бы определены конкретные формы планирования, порядок подготовки плановых актов, их согласования и утверждения, осуществления контроля за исполнением, меры ответственности на случай неисполнения и т.д.