Говоря о развитии экологического законодательства нельзя не упомянуть и о прогрессе, который наблюдается в законодательстве, призванном обеспечить своими охранительными нормами успешное функционирование экологических отношений. Это законодательство об уголовной и административной ответственности за экологические правонарушения.
В рассматриваемый период принят новый УК (1996 г.), специальная (26) глава которого под названием «Экологические преступления» призвана обеспечить защиту от преступных деяний. В этот период принят и второй охранительный кодекс – Кодекс РФ об административных правонарушениях (КоАП РФ), глава 7 которого в значительной части, глава 8 полностью посвящены защите экологических интересов общества.
Хочу обратить внимание на то, что вопреки утверждению авторов некоторых учебников УК и КоАП как охранительное законодательство имеют свои предметы регулирования и в экологическое законодательство не включаются.
В рассматриваемый период наряду с федеральным бурно развивается и экологическое законодательство СРФ, о чем будет сказано в следующем параграфе настоящей главы.
Говоря об экологическом законодательстве современного периода нельзя не коснуться такого давно назревшего вопроса о том, в каких формах и направлении оно должно развиваться и совершенствоваться. Вопрос возникает потому, что обширный пласт экологического законодательства в высшей степени разрознен, в нем нет общих начал, опираясь на которые можно было бы его согласовывать и приводить к единообразию, так как нет основного базового закона, который создал бы единое правовое поле для всего экологического законодательства.
Дело в том, что практически все институты из области экологического управления (ОВОС, экологическая экспертиза, техническое регулирование, лицензирование, аудирование и др.) в равной мере касаются и окружающей среды и отдельных природных ресурсов; институты права собственности, права природопользования регулируют отношения собственности и природопользования применительно ко всем природным ресурсам, но не имеют общего правового стержня.
Поэтому обо всем общем, то есть касающемся всей окружающей среды, всех природных ресурсов, всех природопользователей должно быть сказано в одном базовом нормативном акте. Таким актом мог бы стать ФЗ «Об основах охраны окружающей среды и об основах природопользования» или ФЗ «Об основах правового регулирования экологических отношений».
Такой ФЗ ориентировочно мог бы иметь следующие разделы (главы, статьи):
-
основные понятия;
-
основные принципы правового регулирования экологических отношений;
-
экологическое законодательство и сфера его применения;
-
полномочия Федерации, СРФ и МО в регулировании экологических отношений;
-
основные права и обязанности граждан и общественных объединений в области экологии;
-
право собственности на природные ресурсы (понятие, формы, виды, содержание, основания возникновения и прекращения, защита);
-
право природопользования (понятие, виды, основания возникновения и прекращения, защита);
-
экологическое управление (понятие, функции, система органов и др.);
-
ответственность за экологические правонарушения (понятие, виды, особенности);
-
разрешение экологических споров.
Такой ФЗ будет представлять собой своего рода экологическую конституцию. Все другие законы и подзаконные акты должны приниматься и развиваться в рамках и в соответствии с этим законом. Разумеется, что сам ФЗ должен соответствовать Конституции РФ.
В юридической литературе высказано мнение о целесообразности кодификации экологического законодательства в форме экологического кодекса «как свода природоохранительных и природноресурсовых законов». Автор предполагает «сведение в него всех специальных (природоохранительных и природноресурсовых) кодексов и федеральных законов, а также подавляющего числа актов Президента РФ и Правительства РФ, органов федеральной исполнительной власти, регулирующих отношения в данной сфере».
1Сама по себе идея создания единого правового акта в области регулирования экологических отношений в форме экологического кодекса является прогрессивной и представляет собой новый виток в сфере систематизации экологического законодательства. Но «свести в него все»! Такая постановка вопроса вызывает большие сомнения.
Мой вариант кодификации экологического законодательства в форме ФЗ «Об основах правового регулирования экологических отношений» также предполагает сведение воедино, но только того, что является общим для всего экологического законодательства.
Все остальное природоохранительное и природноресурсовое законодательство будет существовать и развиваться самостоятельно, но в рамках предлагаемого Федерального закона.
2.2. Источники экологического праваПод источниками права, напомню, понимаются нормативно-пра-
вовые акты, выражающие волю законодателя и представляющие собой внешние формы нормотворческой деятельности.
По своей юридической силе источники права делятся на законы и подзаконные нормативно-правовые акты. Законы в свою очередь подразделяются на конституционные и иные. К конституционным относятся собственно Конституция Российской Федерации и законы прямого действия на территории всей России, затрагивающие непосредственно закрепленные в Конституции основные права граждан. К иным законам относятся кодексы и другие нормативно-правовые акты, принятые высшими законодательными органами Федерации и субъектов федерации (ст. 76 Конституции РФ 1993 г.).
К подзаконным принято относить нормативно-правовые решения и распоряжения правительств, администраций субъектов федерации, приказы и иные нормативные акты министерств и ведомств.
Своеобразное место среди источников экологического права занимают нормативно-правовые указы Президента Российской Федерации.
2.2.1. Законы как источники экологического права
Это прежде всего Конституция РФ, многие статьи которой имеют непосредственное отношение к экологии. Это, к примеру, ст. 9, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории и могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности; ст. 36, закрепившая право граждан иметь в частной собственности землю, право свободного владения, пользования и распоряжения землей и другими природными ресурсами; ст. 42, провозгласившая право каждого на благоприятную окружающую среду; ст. 58, возлагающая на граждан обязанность сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам.
К иным законам относятся кодексы и собственно законы, равные по своему содержанию и юридической силе кодексам и также принятые органами законодательной власти. Это, прежде всего, кодексы и законы по всем шести природным ресурсам. Это упомянутые уже ЗК РФ, ВК РФ, ЗоН, ФЗоЖМ, ЛК РФ, ФЗ «Об охране атмосферного воздуха».1
Особое место среди экологического законодательства занимает ФЗоООС, который решает проблемы охраны окружающей среды в комплексе, исходя из того, что в природе все взаимосвязано и взаимообусловлено.
Немало принято законов, которые носят узкопрофильный характер
, к которым можно отнести упомянутые ФЗоИАЭ, ФЗоРБН.
К источникам экологического права в соответствующей части можно отнести некоторые законы комплексного характера. Это, например, Закон «О санитарно-гигиеническом благополучии населения» от 19 апреля 1991 года,1 многие статьи которого направлены на обеспечение санитарного благополучия окружающей среды (ст. 1, 5, 9, 27, 31 и др.); ФЗ
«О крестьянском (фермерском) хозяйстве»,2 глава 4 которого регулирует земельные отношения фермерских хозяйств; ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ»,3 определяющий в числе других и экологические функции органов местного самоуправления.
2.2.2. Указы Президента Российской Федерации
Указы Президента в российской действительности – явление новое, совершенно не изученное. Уже поэтому они заслуживают отдельного внимания. Кроме того, Президент – глава государства, он гарант Конституции, он обязан обеспечить согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, в том числе в области экологии (ст. 80 Конституции России).
Нормативные указы Президента – не законы, они не должны противоречить Конституции России и Федеральным законам (ст. 90 Конституции России). Вместе с тем это и необычные подзаконные акты. Особенно это касается указов, принятых в период предоставления Президенту чрезвычайных полномочий (декабрь 1991 – декабрь 1992 года), а также в период после роспуска Съезда народных депутатов и Верховного Совета Российской Федерации (с 20 сентября 1993 года до избрания нового законодательного органа).
Многие указы этих периодов носили характер законов, ибо в них решались такие вопросы, которые относятся к компетенции федерального законодательного органа. В их числе Указ от 27 декабря 1991 года «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы»,1 которым был разрешен обмен земельными участками и частично их продажа, Указ от 25 марта 1992 года «О продаже земельных участков гражданам и юридическим лицам при приватизации государственных и муниципальных предприятий»,2 в котором предусматривалось приобретение собственности на землю, занятую такими предприятиями, упомянутый Указ от 27 октября 1993 года «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы», объявивший свободу купли-продажи земельных участков и совершения других земельных сделок и некоторые другие.
3
Но и указы, принятые в обычные (не чрезвычайные) периоды, следует рассматривать не как прочие подзаконные акты, а как акты, имеющие более высокую юридическую силу по сравнению с другими федеральными подзаконными актами.
Важнейшим среди действующих является Указ Президента РФ от 09.03.2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», который существенно преобразовал систему и структуру федеральных органов исполнительной власти в области экологического управления, о чем подробно будет сказано в теме «Государственное экологическое управление».
2.2.3. Подзаконные акты
Среди них на первое место следует поставить нормативно-правовые акты Правительства России (постановления и распоряжения), принятые в пределах его компетенции и во исполнение законов и указов Президента, а также в порядке их конкретизации, когда такое право делегировано Правительству законом или указом Президента.
Так, во исполнение ст. 38 ЗК РФ Правительство РФ 11.11.2002 года утвердило Правила организации и проведения торгов по продаже находящихся в государственной или муниципальной собственности земельных участков или права на заключение договора аренды таких земельных участков.4 Во исполнение ФЗоОАВ и ВК РФ, а также ФЗоООС Правительство 13.06.2003 года утвердило Нормативы платы за выбросы в атмосферный воздух загрязняющих веществ, Нормативы платы за сбросы загрязняющих веществ в поверхностные и подземные водные объекты.5
2.2.4. Ведомственные акты
Цель принятия подзаконных ведомственных актов – заполнить вакуум, который неизбежно создается в законах и правительственных актах, поскольку в них невозможно включить многие детали. Ведомственные акты принимаются в основном во исполнение (по предписанию) правительственного подзаконного нормативно-правового акта. Так, во исполнение соответствующих правительственных предписаний утверждены Регламент проведения государственной экологической экспертизы,1 Примерные формы решений о предоставлении земельных участков в собственность и на иных правах,2 Порядок организации и проведения лесных конкурсов3 и т.д.
2.2.5. Региональное экологическое законодательство
СРФ по предметам их ведения принимают законы и подзаконные акты. А что входит в предмет ведения СРФ, какое экологическое законодательство они могут принимать? В соответствии с Конституцией РФ законодательство находится или в исключительном ведении РФ или в совместном ведении РФ и СРФ, либо в ведении СРФ (ст. 71, 72, 73, 76).