, создание соответствующей аппаратуры по учету использования природных ресурсов и контролю за состоянием природной среды, проведение мелиоративных, противоэрозионных, полезащитных и других работ, проведение крупномасштабных научных исследований и т.п.
К сожалению, на протяжении уже многих лет Российское государство обеспечивает нужды экологии вместо необходимых трех процентов расходной части бюджета лишь примерно на 0,5 процента. В результате многие благие начинания сильно затягиваются, а иногда пребывают на нуле.
К экономическим функциям государства в области экологии относятся и различные виды материального стимулирования рационального природопользования и надлежащей охраны природной среды, о чем подробно будет сказано в главе 5 «Экономико-правовой механизм рационального природопользования и охраны окружающей среды».
Правовая функция. Правовая функция – это деятельность государства по правовому обеспечению гармоничного взаимодействия общества и природы. Поскольку об экологической функции права будет сказано отдельно, то здесь ограничусь лишь упоминанием о ней.
Внешняя экологическая функция государства. Общей правовой базой для осуществления внешней экологической функции государства является раздел XV ФЗоООС «Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды». Внешняя экологическая функция государства выражается в его сотрудничестве с другими государствами, с международными правительственными и неправительственными организациями в целях обеспечения экологических интересов России и глобальной экологической безопасности.
Международное сотрудничество исходит из того, что каждое государство имеет право на использование природных ресурсов и окружающей среды для обеспечения нужд своих граждан. Вместе с тем экологическое благополучие одного государства не должно обеспечиваться за счет других государств или без учета их интересов, что неизбежно при решении экологических вопросов в рамках изолированных друг от друга государств. Хозяйственная деятельность, осуществляемая на территории того или иного государства, не должна наносить ущерб окружающей среде как в пределах, так и за пределами его юрисдикции.
А этого добиться легче всего путем международного сотрудничества. При этом следует иметь в виду, что при современном уровне науки, техники и технологии в рамках одного государства невозможно надлежащим образом осуществлять даже контроль за состояние природы, не говоря уже о предотвращении глобальных экологических катастроф и аварий. В силу взаимосвязанности и взаимообусловленности природных ресурсов и природных явлений государства Планеты обречены на сотрудничество.
Подробнее о таком сотрудничестве с участием России будет сказано в главе «Международно-правовая охрана окружающей среды».
1.5.2. Экологические функции права
Функции права, как известно, складываются из трех сфер деятельности: нормотворческой, правоприменительной и правоохранительной.
К нормотворческой относится деятельность по подготовке и принятию таких эколого-правовых норм, которые обеспечили бы выполнение государством всего комплекса его экологических функций. При осуществлении нормотворческой деятельности очень важно последовательно проводить линию на дальнейшую экологизацию тех отраслей российского законодательства, нормы которых распространяются на область экологических отношений.
Экологизация законодательства осуществляется путем включения в него новых и совершенствования действующих норм таким образом, чтобы оно соответствовало современным экологическим требованиям. Разумеется, что прежде всего должны быть экологизированы нормы природноресурсовых отраслей законодательства (земельного, горного и др.). Особенно должно быть экологизировано законодательство в области
планирования, строительства и в целом в сфере практически любой хозяйственной деятельности. Эту мысль можно проиллюстрировать на фоне одного эпизода из кинофильма «Счет человеческий». По сюжету этого фильма тюлени, напуганные шумом низко летящего самолета ледовой разведки, в панике давили друг друга и в результате погибло много детенышей и взрослых. Рыбинспектор и прокурор вели борьбу за изменение маршрута самолетов. Но это не всегда возможно и приемлемо, так как в этом случае сами полеты могут оказаться бессмысленными.
Между тем есть простое решение. В правила полетов необходимо включить норму, запрещающую полеты самолетов в экологически уязвимых районах ниже определенной высоты. При этом, разумеется, что для таких районов должны быть составлены соответствующие карты и переданы авиапредприятиям.
Следует заметить, что экологизация российского законодательства хотя и медленно, но происходит. Она коснулась и Основного закона России. Ст. 42 Конституции РФ провозглашает, что каждый имеет право на благоприятную окружающую среду. В качестве примера можно назвать и ст. 58 Конституции РФ, согласно которой «каждый обязан сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам».
Примером экологизации уголовного законодательства является включение в УК 1996 года специальной главы (26) «Экологические преступления» и включение в нее многих важнейших составов, которые отсутствовали в УК 1960 года. Среди них можно назвать ст. 246 – «Нарушение правил охраны окружающей среды при производстве работ», ст. 247 – «Нарушение правил обращения экологически опасных веществ и отходов», ст. 253 – «Нарушение законодательства Российской Федерации о континентальном шельфе и об исключительной экономической зоне Российской Федерации», ст. 262 – «Нарушение режима особо охраняемых природных территорий и природных объектов».
Происходит экологизация и законодательства об административной ответственности. Свидетельством этому является сам факт принятия в 2001 нового КоАП, который содержит значительное количество новелл, о чем подробнее будет сказано в главе 9 «Ответственность за экологические правонарушения».
Более экологизированным становится земельное, лесное и иное природоресурсовое законодательство. Подтверждением сказанного является хотя бы принятие в 2001 году нового Земельного кодекса, глава II которой специально посвящена охране земель.
Но в последние годы, к сожалению, наблюдаются и факты деэкологизации законодательства, о чем я напишу несколько позже.
Правоприменительная деятельность в области экологии – это точное и неуклонное исполнение всеми министерствами и ведомствами, предприятиями и гражданами законодательства об использовании природных ресурсов и охране окружающей среды. Правоприменительная деятельность направлена на то, чтобы нормы экологического законодательства, образно говоря, «работали». Как правильно заметил один из бывших Генсеков ЦК КПСС, мало иметь хорошие законы, надо чтобы они применялись. К сожалению, ни в бытность генсеков, ни в настоящее время не удается полностью применять даже самые хорошие законы в области экологии.
Правоохранительная сфера функции права – это предупреждение и борьба с экологическими правонарушениями. Здесь главную обеспечительную роль выполняет прокуратура и особенно природоохранная, экологическая милиция и судебные органы, о деятельности которых будет сказано в главе 4 «Государственное экологическое управление».
1.6. Основные принципы экологического права
Принципы, как известно, – это основные, исходные положения какой-нибудь теории, учения, науки, явления и т.д. Это, образно говоря, киты, атланты, на которых они держатся.
Принципы права (правовые принципы) – это выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его содержание, его основы, закрепленные в нем закономерности общественной жизни, это то, что пронизывает право, выявляет в его содержании «сквозные» идеи, «одухотворяющие» начала.
Принципы права, как известно, делятся на общеправовые, характерные для права того или иного государства в целом, межотраслевые
(например, уголовно-процессуального права и гражданско-процессу-
ального права) и отраслевые. Имеет свои принципы и экологическое право. Правовыми признаются принципы, закрепленные в праве и гарантируемые им. Основных принципов экологического права можно насчитать, по крайней мере, десять.
1. Природные ресурсы – основа жизни и деятельности народа и подлежат охране государством.
2. Неистощительность природопользования.
3. Рациональное использование природных ресурсов.
4. Учет природных ресурсов и состояния окружающей среды.
5. Экологическое планирование.
6. Контроль за использованием природных ресурсов и охраной окружающей среды.
7. Приоритет экологии перед экономикой (экологический приоритет).
8. Экономическое стимулирование рационального природопользования и охраны окружающей среды.
9. Экологическое воспитание населения.
10. Международное экологическое сотрудничество.
Некоторые названные принципы одновременно являются и экологическими функциями государства (экологическое воспитание, международное экологическое сотрудничество), функциями экологического управления (учет, контроль), а также принципами права природопользования (рациональное и неистощительное использование природных ресурсов). Здесь нет простого повторения или противоречия. Повторяющиеся принципы присущи и целому (экологическому праву), и отдельным его частям (экологическим функциям государства, управления и т.д.), так как они отражают сущность и целого, и его частей.
В учебной литературе нередко к принципам экологического права относят явления, факторы, которые вообще не могут быть принципами в силу их обычности, либо они представляют собой принципы общечеловеческие, общеправовые и отношения к области экологии не имеют (государственное регулирование деятельности по охране окружающей среды, народовластие, гуманизм, социальная справедливость, законность, ответственность и т.п.), или это принципы отдельных институтов экологического права (платность природопользования и др.).
Принципами экологического права можно признать только основные, исходные начала и сквозные идеи, которые пронизывают эту отрасль права, являются для него опорой и без которых экологическое право как целостное явление не может состояться или оно будет ущербным. Рассмотрим перечисленные выше принципы экологического права отдельно.
1. Природные ресурсы – это основа жизни и деятельности народа и подлежат охране государством. Этот принцип означает, что земля, ее недра и другие ресурсы, в чьем бы пользовании или собственности они не находились, являются в конечном счете основой материального благополучия и условием жизни народа, проживающего на данной территории. Поэтому они могут быть использованы только в его интересах и подлежат охране государством, что закреплено в
ст. 9 Конституции РФ.
2. Неистощительность природопользования. Неистощительность (неистощимость) природопользования означает, что природные ресурсы при их использовании не уменьшаются количественно и не ухудшаются качественно. Соблюдение принципа неистощительности природопользования является залогом гармоничного развития экономики и экологии и направлено на то, чтобы природные ресурсы могли быть использованы неопределенно длительное время настоящим и будущими поколениями людей.
Принцип неистощительности природопользования является новым, но уже находит отражение в экологическом законодательстве. Так, в ст. 3 ЛК РФ, определяющей цели и задачи лесного законодательства, читаем: «Лесное законодательство РФ направлено на обеспечение рационального и неистощительного использования лесов…» Неистощительное использование природных ресурсов называется в числе основных задач государства в области экологии в Экологической доктрине 2002 года.
Следует оговориться, что рассматриваемый принцип касается только возобновимых природных ресурсов (земля, лес и т.д.). Что касается природных ресурсов невозобновимых, то можно говорить лишь о недопустимости их преждевременного истощения.
Обеспечивается принцип неистощительности природопользования соответствующими государственными органами при осуществлении ими управленческой деятельности в области экологии и природопользователями путем рационального использования вверенных им природных ресурсов и соблюдения других принципов природопользования.
3. Рациональное использование природных ресурсов. «Рациональный» в переводе с латинского языка означает «разумный». Применительно к проблеме «человек и природа» этот принцип можно расшифровать так: взаимодействуя с природой, воздействуя на нее, извлекая из природы полезные для себя свойства, человек должен поступать разумно, действовать согласно ее законам, подходить к решению экологических проблем научно обоснованно, пользоваться природой эффективно и т.п.
Принцип рационального использования природных ресурсов – главный принцип экологического права, принцип-задача. В нем по существу аккумулированы все другие принципы, они в той или иной мере основаны на нем или вытекают из него, играют по отношению к нему служебную роль.
Гарантией реализации принципа рационального использования природных ресурсов является то, что, во-первых, нерационально используемый природный объект может быть изъят из пользования, во-вторых, нерациональное использование природного объекта может быть основанием для привлечения виновного к ответственности.