Вторая доктрина провозглашает приоритет публичного права перед частным. Например, строительство коттеджей в водоохранной зоне может быть по решению суда прекращено, так как оно нарушает права граждан на благоприятную окружающую среду.
Третью доктрину можно назвать недопустимостью вторжения на территорию чужой собственности.
Следует иметь в виду, что доктрины общего права действуют в тех случаях, когда отсутствует конкретная норма, регулирующая данные отношения.
В американской судебной практике доктрины общего права в области экологии применяются довольно часто.2
13.1.2. Органы государственного экологического управления в США
В США как и в других странах параллельно с ростом экологических проблем возникает и совершенствуется система органов управления в этой области. В Америке уже в конце XVIII века начали формироваться органы государственного экологического управления. Первоначально это были органы, обеспечивающие государственную политику по консервативной охране отдельных природных ресурсов и окружающей среды. Это, например, Служба национальных парков, Служба пастбищ, Служба почв, Служба леса и др.
Однако на рубеже 70-х годов прошлого века стало очевидно, что разрозненные и не скоординированные органы управления не отвечали возросшим требованиям по рациональному использованию природных ресурсов и охране окружающей среды.
Существенные изменения в структуру органов экологического управления внес названный Закон о национальной политике в области охраны окружающей среды. Закон обязал Президента США ежегодно направлять в Конгресс доклад о качестве окружающей среды, который должен содержать (§4341 НЭПА):
1) Описание качества и состояния основных естественных и искусственных или видоизмененных объектов, принадлежащих стране, включая, в частности, атмосферный воздух, пресные и морские воды, а также ландшафтные элементы и леса, увлажненные и неувлажненные земли, ранчо, городской, пригородный и сельский ландшафты;
2) Имеющиеся, а также предполагаемые изменения в отношении качества, управления и пользования такими объектами окружающей среды, а равно последствия таких изменений, способные влиять на социальные, экономические и иные потребности страны;
3) Соответствие имеющихся в распоряжении природных ресурсов потребностям населения и национальной экономики в связи с ожидаемым ростом населения;
4) Обзор программ и мероприятий (включая мероприятия регламентирующего характера), осуществляемых Федеральным правительством, правительствами штатов и местными властями, а также неправительственными организациями и частными лицами, особенно затрагивающих окружающую среду и ее охрану, разработку и использование природных ресурсов;
5) Программу устранения недостатков в содержании осуществляемых программ и мероприятий наряду с рекомендациями для законодателей.
Совет по качеству окружающей средыС целью оказания всемерной помощи Президенту в подготовке такого доклада в составе его исполнительного аппарата был учрежден Совет по качеству окружающей среды (§4342 НЭПА).
Совет состоит всего из трех членов, назначаемых Президентом по рекомендации и с согласия Сената. Члены совета назначаются из числа лиц, которые по своему образованию, опыту и знаниям обладают исключительно высокой квалификацией в области анализа и оценки тенденций в изменениях, происходящих в окружающей среде, а также всех видов связанной с этими изменениями информации.
Совет является независимым органом и подчиняется непосредственно Президенту. Это консультативно-рекомендательный орган и властных полномочий не имеет.
Обязанности и функции Совета определены §4344 НЭПА. Они сводятся к следующему:
-
оказание Президенту содействия и консультирование при подготовке доклада о качестве окружающей среды;
-
сбор заслуживающей доверие информации о состоянии и изменении качества окружающей среды на текущий момент и на перспективу, анализ и оценка этой информации для определения степени и способности влияния этих изменений на достижение целей, определяемых
НЭПА, а также предоставление Президенту научных исследований о состоянии качества окружающей среды;
-
разработка и рекомендация Президенту программ общенациональных мероприятий, направленных на повышение качества окружающей среды и отвечающих задачам охраны природы, здоровья, удовлетворению социальных, экономических и иных потребностей страны.
Совет один раз в год представляет Президенту текст доклада о состоянии окружающей среды.
Для успешного выполнения возложенных на него обязанностей совет консультируется с представителями науки, промышленности, сельского хозяйства, природоохранительных органов, правительств штатов и местных властей, представителями иных групп.
Совет по качеству окружающей среды играет значительную положительную роль в реализации США целей национальной политики в области окружающей среды.
Агентство по охране окружающей средыПринятие НЭПА и учреждение Совета по качеству окружающей среды стимулировало структурные преобразования органов экологического управления. В 1970 году был создан специализированный государственный орган – Агентство по охране окружающей среды (ЭПА). Это независимое и свободное от хозяйственных функций ведомство на правах федерального министерства.
Структурными подразделениями ЭПА являются специализированные отделы: отдел по токсичным веществам, отдел по охране питьевой воды, отдел по предупреждению загрязнения и др. Возглавляет агентство администратор.
Система ЭПА состоит из центрального аппарата и 10 региональных отделов, базирующихся в городах Бостон, Нью-Йорк, Филадельфия, Атланта, Чикаго, Даллас, Канзас-Сити, Денвер, Сан-Франциско и Сиэтл.
Региональные отделы возглавляют директора, подчиненные непосредственно администратору ЭПА.
Основными функциями ЭПА являются:
-
контроль за выполнением целей Закона о национальной политике в области окружающей среды;
-
введение экологических стандартов;
-
выдача лицензий и других разрешений;
-
ведение мониторинга состояния окружающей среды;
-
составление ОВОС по отдельным видам намечаемой хозяйственной и иной деятельности;
-
борьба с правонарушениями, включая применение мер ответственности.
ЭПА является главным федеральным органом по борьбе с загрязнением окружающей среды.
Наряду с этим ЭПА выполняет и функции по координации всей природоохранной деятельности в стране и в связи с этим сотрудничает практически со всеми министерствами и ведомствами, в той или иной мере отвечающими за решение экологозначимых проблем.
Многообразие и емкость функций ЭПА вынуждает законодателя делегировать часть его полномочий штатам. На штаты, в частности, возлагается обязанность по обеспечению выполнения стандартов в области окружающей среды, принимаемых ЭПА.
Совет по качеству окружающей среды и Агентство по охране окружающей среды – ведущие федеральные органы в области окружающей среды и выполняют наиболее общие задачи. Поэтому они среди органов экологического управления выполняют роль органов общей компетенции.Кроме них в стране функционирует множество специализированных органов отраслевой компетенции. Из-за ограниченности места в учебнике я лишь укажу наиболее значимые из них, само название которых свидетельствует о выполняемой ими функции. Это, к примеру, Бюро управления земель, Служба национальных парков, Служба охраны рыб и диких животных, Служба охраны почв, Служба леса, Национальная океаническая и атмосферная организация; Национальная служба морских рыбных ресурсов, Атомная регулирующая комиссия и др.
В целом вся система перечисленных и других органов достаточно эффективно осуществляет государственное управление в области экологии, хотя и не без недостатков.
1
13.1.3. Оценка воздействия на окружающую среду
по законодательству США
Любая хозяйственная и иная деятельность для окружающей среды потенциально опасна. Поэтому прежде чем осуществлять такую деятельность, необходимо выяснить и оценить, как и в какой степени она может воздействовать на окружающую среду. С учетом этого в большинстве стран мира оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) намечаемой хозяйственной или иной деятельности является обязательной. Обязательна она и в США.
Регулирование отношений по ОВОС в американском законодательстве значительно отличается от российского. Напомню, что по российскому законодательству ОВОС осуществляется по заказу юридических или физических лиц, которые в последующем готовят документацию о намечаемой деятельности на экологическую экспертизу. Таким образом, проведение ОВОС является по существу первой, а экологической экспертизы (ЭЭ) – второй стадией в реализации проекта намечаемой деятельности.
Притом и проведение ОВОС и проведение ЭЭ по российскому законодательству являются обязательными. Государственная ЭЭ проводится только специально уполномоченным на то органом. Положительное заключение ЭЭ является обязательным условием для принятия административного решения о реализации намечаемой хозяйственной деятельности.
Несколько по иным правилам проводится ОВОС по законодательству США. ОВОС и ЭЭ процедурно не взаимосвязаны. Проведение ОВОС является обязательным. Проводит ее министерство (ведомство), ответственное за реализацию проекта намечаемой хозяйственной деятельности. Оно же решает вопрос о проведении или непроведении ЭЭ. То есть проведение ЭЭ не является обязательным.
Результаты ОВОС оформляются в виде заявления о воздействии намечаемой хозяйственной деятельности на окружающую среду. К заявлению прилагаются документы, подтверждающие сделанные выводы, в том числе заключение ЭЭ, если она проводилась.
Наличие надлежаще подготовленного заявления об ОВОС является основанием для принятия решения о реализации проекта намечаемой хозяйственной деятельности. Решение принимает глава ведомства, готовившего заявление или уполномоченное им лицо.
Особенностью американского ОВОС является и то, что заявление об оценке воздействия на окружающую среду намечаемой хозяйственной или иной деятельности не обладает обязательной юридической силой и решение о реализации проекта теоретически может быть принято при отрицательном заключении. Но на практике пренебрегать заключением ОВОС не принято.
113.1.4. Охрана атмосферного воздуха по законодательству СШАОхране атмосферного воздуха посвящен Закон о чистом воздухе 1955 года, в редакции 1988 года.
2Закон о чистом воздухе констатирует, что рост загрязнения атмосферного воздуха в отношении как общей массы выбрасываемых в него вредных веществ, так и количества загрязнителей, происходящий вследствие урбанизации, промышленного развития, возрастающего применения средств автомобильного транспорта, привел к значительному увеличению факторов, угрожающих здоровью и благополучию населения, не исключая таких, как причинение вреда в сферах растениеводства и животноводства, прямой имущественный ущерб жителям и т.д.Закон провозглашает, что предупреждение загрязнения атмосферного воздуха и установление контроля над непосредственными источниками такого загрязнения являются первоочередной задачей правительств штатов и местных органов власти.
Закон имеет целью:
-
охрану и повышение качества атмосферного воздуха (АВ) в пределах территории страны с тем, чтобы обеспечить охрану здоровья населения, защиту его благосостояния и повышение производительности его труда;
-
ускорение в общенациональном масштабе научных исследований по разработке программ, направленных на предупреждение и достижение эффективного контроля над загрязнением АВ;
-
предоставление технической и финансовой помощи штатам и органам местной власти наряду с их собственными усилиями по разработке и внедрению программ предупреждения загрязнения и установления контроля над загрязнением АВ;
-
поощрение и стимулирование разработок и внедрения рациональных программ по установлению контроля над загрязнением АВ.
Согласно Закону о чистом воздухе США как и по законодательству других стран в целях охраны АВ от загрязнения устанавливаются предельно допустимые концентрации (ПДК) загрязняющих веществ в АВ.
Особенностью Закона о чистом воздухе является то, что он устанавливает стандарты качества АВ (ПДК) двух уровней: первичная норма ПДК и вторичная норма ПДК. Первичная норма устанавливается на уровне, не причиняющем вреда здоровью человека. После достижения первичного уровня ПДК в том или ином регионе принимаются меры для снижения количества загрязняющих веществ с тем, чтобы они не могли причинять вред строениям, сельскохозяйственным культурам и угодьям, общему благосостоянию населения, то есть достигли уровня вторичной нормы загрязнения.