1
13.3. Экологический кодекс в зарубежных странах:
миф или реальность?
В литературе с конца прошлого века дискутируется вопрос о возможности принятия единого европейского кодекса окружающей
среды,2 предлагается разработать экологический кодекс России,3 во Франции экологический кодекс уже принят.4 Экологический кодекс Франции состоит из законодательной и подзаконной частей. Законодательная часть принята в качестве Приложения к Ордонансу Президента от 18.09.2000 года и включает в себя собственно законы, а подзаконная часть – декреты Государственного совета. Законодательная часть в свою очередь состоит из семи книг.
Книга I. «Общие положения» включает пять разделов: основные принципы; информация и участие граждан; учреждения; ассоциации в области охраны окружающей среды; финансовые положения.
Книга II. «Физические среды» состоит из двух разделов: вода и водные среды; воздух и атмосфера.
Книга III. «Природные пространства» включает в себя в основном нормы, регулирующие режим особо охраняемых территорий.
Книга IV. «Флора и фауна».
Книга V. «Предупреждение загрязнений, рисков и вреда».
Книга VI. посвящена правовому режиму «заморских» территорий, а книга VII – охране окружающей среды в Антарктике.1
Экологический кодекс Франции представляет собой систематизированный свод норм, регулирующих экологические отношения и следует признать, что по своей природе кодексом не является. Это – результат инкорпорации.
Как известно, систематизация в праве – это упорядочение права, приведение действующих нормативных актов в единую, согласованную, цельную систему. Систематизация осуществляется в форме кодификации и инкорпорации. Кодификация права – это такой вид правотворчества, при котором обеспечивается единое и упорядоченное нормативное регламентирование данного вида общественных отношений путем издания единого, юридически и логически цельного, внутренне согласованного акта (кодекса, закона).
Главное в кодификации заключается в том, что результатом правотворчества является единый, юридически и логически цельный, внутренне согласованный акт.
Инкорпорация же – это систематизация нормативных актов путем их помещения (объединения) по определенной системе в единых сборниках или иных изданиях. Инкорпорация подразделяется на официальную и неофициальную. Официальная инкорпорация представляет собой упорядочение права путем издания компетентными органами сборников (собраний) действующих нормативных актов. Неофициальная инкорпорация проводится организациями и отдельными лицами и носит частный (авторский) характер.
2
Предлагаемые к принятию экологические кодексы и Французский экологический кодекс представляют собой не что иное, как акт официальной инкорпорации.
Нет сомнения, что такие «кодексы» будут полезны, но лишь как свод законодательных актов в области экологии. Кодекс же, напомню – это юридически и логически цельный, внутренне согласованный акт.
Обилие законодательного материала по экологическому праву делает маловероятным создание экологического кодекса именно как кодекса.
Для российской действительности я предложил не экологический кодекс, а Федеральный закон «Об основах охраны окружающей среды и основах природопользования» или Федеральный закон «Об основах правового регулирования экологических отношений», который для всего экологического законодательства стал бы базовым законом, своего рода экологической конституцией.1
Что касается создания экологического кодекса Европейского союза, то положение осложняется тем, что здесь этот кодекс должен пройти двойное согласование: на уровне отдельных государств и на межгосударственном уровне. Если в масштабе Евросоюза и может быть создан единый экологический закон, то только как рамочный.
13.4. К вопросу о развитии отношений земельной собственности
в зарубежных странах
Собственность – это прежде всего власть над вещью. Один из цивилистических постулатов гласит, что собственник с принадлежащей ему вещью может сделать все, что захочет. Однако это «все, что захочет» не является абсолютным в отношении любых вещей, а применительно к природным объектам – тем более. Согласно п. 3 ст. 209 ГК РФ «владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом (ст. 129), осуществляются их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц». Другими словами, собственность на природные ресурсы носит не только частноправовой, но и публичный характер, выполняет социальные функции.
Эта мысль закреплена и в зарубежном законодательстве и широко применяется в отношении земельной собственности, о чем и пойдет речь в настоящем параграфе.
Страны мира с учетом их исторических особенностей прошли различные этапы в развитии отношений земельной собственности. На современном витке развития этих отношений их можно разделить на четыре юридические модели. Первая модель касается стран Восточной Европы, в которых длительное время по идеологическим соображениям господствовала лишь одна форма собственности на землю – государственная. С распадом Советского Союза в этих странах монополия исключительной государственной собственности на землю была упразднена и произошел сдвиг в развитии отношений земельной собственности в пользу частной собственности. На рубеже 80–90-х годов прошлого века в России и в бывших странах социалистического лагеря проводятся аграрно-земельные реформы, основной целью которых явилось разгосударствление земли и создание условий для перехода сельского хозяйства к рыночной экономике. Во всех странах Восточной Европы закрепляется разнообразие форм собственности на землю.
Но частная собственность на землю не приобретает абсолютного характера. Она в интересах наиболее рационального использования и справедливого распределения претерпевает различные ограничения экономического и административно-правового характера. Такие ограничения касаются размеров земельных участков, которые могут находиться в собственности отдельных лиц, пределов права распоряжения, субъектов права собственности и т.д.
Например, по законодательству Болгарии (Закон «О земле» 1991 г.) болгарская семья могла иметь в частной собственности не более 30 га земли, а в районах интенсивного земледелия – 20 га. При этом собственник в течение трех лет после приобретения земельного участка не мог передать ее в собственность другого лица. Подобные ограничения были установлены в Польше, Чехии, Словакии и в других странах Восточной Европы.1
Вторая юридическая модель развития отношений земельной собственности касается стран с развитой и устоявшейся рыночной экономикой. Это страны Европейского сообщества, США и Канада. В этих странах все больше и больше частная собственность на землю ограничивается в публичных интересах. Еще Веймарская Конституция Германии (1919 г.) закрепила понятие земельной собственности не как свободного и произвольного права, а как права, выполняющего и социальные функции по принципу: «собственность обязывает».
Ограничение прав собственника земли характерно и для законодательства Испании, Италии, Франции, Финляндии и других стран старого мира. Так, Конституция Испании 1978 года в регулировании отношений земельной собственности исходит из того, «чтобы эксплуатация земли отвечала принципам социальной справедливости и законности». Аналогичного содержания положения содержатся в законодательстве Италии, США, Канады. По земельному законодательству Франции собственник земельного участка из земель сельскохозяйственного назначения вправе продать земельный участок только тому, кто способен ее обрабатывать, чтобы исключить использование сельскохозяйственных земель для других нужд.
Третья юридическая модель в регулировании отношений земельной собственности характерна для Китая и ряда других стран Юго-Восточной Азии (Вьетнам, Лаос). В Китае, где господствует коммунистическая идеология по политическим соображениям установлена государственная и коллективная формы собственности на землю. Гражданский оборот земель исключается. Китайский Закон «Об управлении землей» содержит прямое указание на то, что любым организациям и лицам запрещено продавать, покупать, сдавать в аренду землю или передавать ее в какой-либо иной форме».
Четвертая юридическая модель регулирования отношений земельной собственности распространяется на страны Латинской Америки. В этой группе стран в результате их длительной колонизации возникли, с одной стороны, латифундии, владеющие большими земельными массивами и определяющие политику аграрных отношений, и, с другой, –
минифундии, ведущие хозяйство на мелких клочках земли.
Поэтому после Второй мировой войны, когда страны этого региона получили политическую свободу, в развитии земельных отношений произошли существенные изменения в сторону установления справедливого землепользования.
И в латиноамериканские страны приходит понимание собственности как категории, выполняющей социальные функции. С учетом такого понимания собственности развивается и законодательство. Прежде всего ликвидируются латифундии и оказывается помощь в развитии бывших минифундий. Берется курс на передачу земли тем крестьянам, которые ее обрабатывали, кто способен сделать крестьянские хозяйства основой стабильной экономики на селе. Для этого они получают льготные кредиты, им оказывается техническая помощь и т.д.
В этих странах существенно ограничивается размер земельного участка, используемого для ведения сельского хозяйства. Например, в Мексике верхний предел в отношении земель, занятых обычными сельскохозяйственными культурами, ограничен 150 га и земель, занятых тропическими культурами (бананы, каучуконосы и др.) и фруктовыми садами, – 300 га.1
13.5. Аренда земель сельскохозяйственного назначения
по законодательству Франции
Согласно договору аренды, как известно, одна сторона (арендодатель) передает другой стороне (арендатору) имущество (земельный участок) во временное пользование и владение за плату.
Аренда как один из видов землепользования имеет важное значение в сельском хозяйстве и широко применяется в странах Западной Европы, особенно во Франции. Здесь до 60% обрабатываемых сельскохозяйственных угодий передается в аренду и арендные отношения урегулированы достаточно полно. Вместе с тем основные вопросы аренды сельскохозяйственных земель во Франции и в целом в Западной Европе решены сходно. Поэтому практика Франции в этом вопросе является показательной.
В сельскохозяйственную аренду передаются в основном земли, находящиеся в частной собственности. Главный смысл передачи в аренду столь значительного количества земель во Франции состоит в том, что мелкие земледельцы при отсутствии у них достаточного капитала могут вести сельскохозяйственное производство за счет аренды земель, что особенно важно для привлечения в сельское хозяйство молодежи. Собственнику земельного участка аренда выгодна тем, что он, оставаясь собственником земельного участка, имеет возможность получать прибыль и перекладывать часть налогового бремени на арендатора.
Примечательно, что во Франции, как и в других странах Западной Европы, государство в целях защиты интересов землепользователя – арендатора идет по пути ограничения свободы договора аренды. Частные интересы арендодателя вытесняются публичными интересами государства и арендатора путем установления обязательных условий договора. В связи с этим нормы Гражданского кодекса, которые закрепляют свободу договора, применяются с учетом положений специального законодательства об аренде сельскохозяйственных земель.
К этому законодательству во Франции относятся Устав сельскохозяйственной аренды и испольщины, Аграрный кодекс и ряд других.
На основании названных актов во Франции в течение последних десятилетий выработаны гарантии ведения устойчивого сельского хозяйства на базе аренды. Среди них: нерасторжимость договора до истечения срока аренды; длительность срока аренды (до 9, 18 и до 25 лет); передача права аренды по наследству; недопустимость передачи права аренды третьему лицу; ограничение права аренды земельного участка лицам иностранного происхождения; недопустимость нецелевого использования земельного участка и ряд других.
В пользу защиты публичных интересов арендаторов говорит и тот факт, что размер арендной платы строго регламентирован. Префект (руководитель) каждого сельскохозяйственного микрорайона с одобрения консультативной комиссии по сельскохозяйственной аренде департамента на основании цен на те виды сельскохозяйственной продукции, которые приняты в качестве базы для определения арендной платы, принимает постановление об установлении «вилки» арендной платы. При этом учитывается также стоимость арендуемой земли. В итоге в среднем размер арендной платы составляет 2–3% от стоимости земельного участка.
Конкретный договор аренды земель сельскохозяйственного назначения заключается на основе типового договора, который разрабатывается в каждом департаменте консультативной комиссией по сельскохозяйственной аренде, состоящей из представителей профессиональных сельскохозяйственных организаций.
Содержание конкретного договора аренды включает предмет договора, его сроки, размер арендной платы, права и обязанности сторон и т.д.
Споры между сторонами договора аренды рассматриваются в паритетных судах сельскохозяйственной аренды. Они создаются при каждом суде первой инстанции. Паритетный суд состоит из четырех членов, представляющих арендаторов и собственников земельных участков в равных количествах, и избираемых сроком на пять лет. Возглавляет суд председатель суда первой инстанции.