Во-вторых, обеспечить благоприятное состояние окружающей среды. С этой целью:
-
внедрять безотходную и малоотходную технологию;
-
сократить вредные выбросы в атмосферу и сбросы в водные объекты;
-
принять меры к предотвращению и снижению экологически вредной деятельности Вооруженных сил.
В-третьих, в целях охраны здоровья населения:
-
снизить экологические риски при строительстве и эксплуатации опасных объектов;
-
обеспечить нормативное качество питьевой воды и атмосферного воздуха;
-
снабжать население экологически безопасными продуктами питания.
В-четвертых, улучшить государственное управление в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды (экологическое управление). Для этого:
-
четко разграничить полномочия и ответственность между федеральными, региональными и местными органами власти;
-
обеспечить надлежащий экологический контроль и мониторинг, достоверной экологической информацией;
-
совершенствовать систему лицензирования, сертификации и паспортизацию в природопользовании;
-
улучшить механизм нормирования качества окружающей среды и экологической экспертизы.
В-пятых, необходимо улучшить правовое обеспечение рационального природопользования и охраны окружающей среды. С этой целью:
-
привести региональное законодательство в соответствие с федеральным;
-
обеспечить соответствие законодательства РФ нормам международного права;
-
совершенствовать механизм судебного разрешения экологических дел и усилить прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства;
-
выработать механизм прекращения незаконного природопользования.
В-шестых, совершенствовать экономико-финансовое обеспечение основных положений ЭД, в частности:
-
создать надежный механизм взимания платежей за пользование природными ресурсами и использовать их на нужды охраны окружающей среды и восстановление природных ресурсов;
-
в полной мере реализовать принцип: «загрязнитель окружающей среды платит»;
-
осуществлять достаточное бюджетное финансирование мероприятий по охране окружающей среды;
-
ввести обязательное экологическое страхование ответственности;
-
содействовать внедрению экологического аудита;
-
стимулировать внедрение экологически чистых технологий, вторичную переработку сырья;
-
поощрять благотворительную деятельность в области экологии.
В-седьмых, важными направлениями реализации ЭД также явля-
ются:
-
научное обеспечение экологических программ;
-
улучшение экологического образования и совершенствование экологического просвещения;
-
усиление внимания к международному сотрудничеству в области экологии.
В ЭД, как бы сказал В. Маяковский, – «планов громадье». А какова перспектива их реализации?
Конечно, хотелось бы, чтобы основные положения Доктрины были реализованы. Но есть большие опасения, что она, как и Концепция устойчивого развития 1996 года в основном останется на бумаге. На чем основан такой пессимистический вывод?
В силу тех факторов, о которых сказано в самой Доктрине, экологическое положение России – плачевное. Крайне слаба экономика.
В 1999 году по уровню ВВП на душу населения Россия занимала
37 место из 39 наиболее развитых стран. За последние пять лет она продвинулась на… 36 место. Мы впереди только Болгарии (38 место) и Румынии (37 место). По уровню жизни Россия находится на
63 месте.1Не способствует улучшению экологии и демографическое положение страны. Если по переписи населения 2002 года в России проживало 145 млн человек, то по прогнозным данным к 2050 году эта цифра сократится до 113, а по более пессимистическим расчетам – до 104,96 и даже до 77. Прогноз опирается на то, что в последние годы число россиян ежегодно сокращается примерно на 1 млн человек.
К тому же над Россией, как и над всеми другими странами, богатыми природными ресурсами, висит так называемое «ресурсное проклятие». Известно, что в странах с такими ресурсами слабо развита экономика, наблюдается бедность, процветает коррупция, имеет место политическая нестабильность и т.п. Многое из этого перечня, увы, характерно и для России, страны, самой богатой в мире природными ресурсами.
К сожалению, в последние 10 лет существенно ослабла структура государственных органов экологического управления.
Из законов исчезают нормы в какой-то мере препятствующие монополиям беспрепятственно эксплуатировать природные ресурсы.
В таких условиях рассчитывать на то, что основные положения ЭД будут реализованы, трудно.
Но дай бог мне ошибиться.
1.3. Понятие экологического права как отрасли права и этапы его становления и развития
1.3.1. Этапы становления и развития экологического права
как отрасли права
В литературе экологическое право (ЭП) рассматривается в узком и широком смыслах.
В узком смысле ЭП рассматривается как отрасль права, нормы которой регулируют лишь отношения по охране окружающей среды и охране отдельных природных ресурсов от негативного воздействия человеческой (антропогенной) деятельности. При таком подходе ЭП – это лишь охранительное право. Что касается отношений по использованию природных ресурсов, многих других отношений в этой области (управление природными ресурсами, собственность на природные ресурсы
и др.), то сторонники рассмотрения ЭП в узком смысле относят их к ведению земельного (природноресурсового) права, права, призванного, по их мнению, регулировать отношения по использованию земель, вод и других природных ресурсов.
Таким образом, по мысли сторонников понимания ЭП в узком смысле, отношения, возникающие по поводу природы с учетом выполняемой ею роли (природные ресурсы, с одной стороны, и окружающая среда, – с другой стороны) регулируются соответственно двумя отраслями права: экологическим и земельным.
Сторонники понимания ЭП в узком смысле не учитывают, что природа – едина, хотя и выступает в двух качествах. В силу взаимосвязанности и взаимообусловленности природных объектов и природных явлений отношения по использованию природных ресурсов и охране окружающей среды могут регулироваться только одной единой отраслью права, ибо они представляют собой две стороны одной и той же медали.
В широком смысле ЭП представляет собой комплексную интегрированную отрасль права, нормы которой регулируют всю совокупность отношений, возникающих как по поводу охраны окружающей среды, так и по поводу использования природных ресурсов.
Путь становления и развития ЭП в таком широком понимании можно разделить на четыре этапа.
Первый этап – это становление и развитие земельного, водного, горного и других отраслей природноресурсового права. Начат он с принятием декрета «О земле» (1917 г.), который отменил частную собственность на землю и другие природные ресурсы и объявил их исключительной собственностью государства. В развитие декрета «О земле» в 1918 году принимается декрет «О социализации земли», в 1919 году – Положение о социалистическом землеустройстве; в 1922 году – Земельный кодекс России. Вершиной первого этапа кодификации земельного законодательства СССР явилось принятие в 1928 году союзных Общих начал землепользования и землеустройства. Таким образом, к 1928 году земельное законодательство было кодифицировано как на республиканском, так и на союзном уровне. Принятием Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик (1968 г.) и Земельного кодекса РСФСР (1970 г.) завершается второй виток кодификации земельного законодательства СССР и РСФСР.
Аналогично происходило становление и развитие других природноресурсовых отраслей права. Так, началом становления горного права явился декрет ВЦИК РСФСР 1920 года «О недрах земли», а вершиной развития – Основы законодательства о недрах 1975 года и Кодекс РСФСР о недрах 1975 года; лесного права, соответственно, декрет ВЦИК 1918 года «О лесах», Основы лесного законодательства 1977 года и Лесной кодекс РСФСР 1978 года. Принятием Основ водного законодательства 1970 года, Водного кодекса РСФСР 1972 года, союзных законов «Об охране и использовании животного мира» (1980 г.), «Об охране атмосферного воздуха» (1980 г.) и одноименных законов респуб-
лик (1982 г.) завершается формирование водного, фаунистического и воздухоохранного законодательства. Таким образом, к началу 80-х годов завершается кодификация всех природноресурсовых отраслей права, что является главным необходимым условием их самостоятельности как отраслей права. В итоге мы имеем такие относительно самостоятельные отрасли природноресурсового права, как земельное, горное, водное, лесное, фаунистическое и воздухоохранное право.
Второй этап – интегрирование (объединение) отдельных относительно самостоятельных природноресурсовых отраслей права (земельного, горного и т.д.) в так называемое природноресурсовое право. Какими аргументами можно подтвердить такой вывод? Дело в том, что земля, ее недра, воды и другие природные ресурсы имеют много общего как объекты природы. Поэтому много общего и в правовом регулировании отношений по их использованию и охране.
Во-первых, общим для всех природных ресурсов является их естественное состояние. Во-вторых, все природные ресурсы в основном находятся в собственности государства. Отсюда много общего в формах и методах правового регулирования отношений по использованию и охране земель, недр и т.д. Особенно это касается отношений собственности, управления и пользования.
А это означает возможность и необходимость вынести эти общие вопросы за скобки в виде общей части природноресурсового права. При этом особенную его часть составят нормы земельного, горного, водного, лесного, фаунистического и воздухоохранного права.
Кстати, такое природноресурсовое право под названием «Земельное право» возникло к началу 40-х годов, правда, как учебная дисциплина. Оно трактовалось в широком смысле – как совокупность норм, регулирующих не только земельные, но и горные, водные и лесные отношения.
Следует отметить, что земельное право того периода было в основном правом регулятивным, то есть регулирующим, главным образом, отношения по использованию и меньше всего – отношения по охране.
Третий этап. В 50–60-е годы прошлого столетия в связи с интенсивным использованием природных ресурсов, с одной стороны, и усилением загрязнения и засорения окружающей среды, – с другой, стало очевидным, что природноресурсовые отрасли права, нормы которых в основном регулируют использование природных ресурсов, не обеспечивают все возрастающие потребности в охране как отдельных природных ресурсов, так и окружающей среды в целом от неблагоприятного антропогенного воздействия.
В этих условиях параллельно с природноресурсовыми отраслями права появляются специальные нормативно-правовые акты, призванные регулировать отношения по охране как отдельных природных ресурсов, так и окружающей среды в целом от неблагоприятного воздействия хозяйственной деятельности общества.
Эти нормы постепенно объединяются под общим названием «Правовая охрана природы», «Правовая охрана окружающей среды» с претензией на самостоятельную отрасль права. Таким образом, параллельно стали развиваться регулятивные и охранительные нормы, объединенные соответственно в природноресурсовое право и правовую охрану природы.
Четвертый этап. Как видим, в отношении одной и той же природы возникают и развиваются две группы норм, соответствующие двум ролям природы, двум формам взаимодействия человека с ней. Но их нельзя рассматривать в отрыве друг от друга, ибо они, как уже говорилось, две стороны одной и той же медали (природы). И регулятивные и охранительные нормы действуют не раздельно, а одновременно. К примеру, земля одновременно используется и охраняется, одновременно претерпевает на себе и регулятивные и охранительные нормы. Поэтому не случайно, что отраслевое природноресурсовое законодательство одновременно содержит нормы и регулятивные (природноресурсовые) и охранительные (правовой охраны природы). Положение не меняет наличие законодательства исключительно охранительного характера (ФЗоООС «Закон об экологической экспертизе» и др.), так как они все равно касаются всех природных ресурсов, всей окружающей среды.
Все это и дает основание для объединения регулятивных и охранительных норм в более общую, интегрированную совокупность норм под общим названием «Экологическое право» с общей и особенной частями, со своим предметом и методом. Общая часть экологического права регулирует отношения, касающиеся всех природных ресурсов