Материал: Кутафин_Муниципальное право

Планирование социально-экономического развития муниципальных образований должно сочетаться и с региональными планами и программами, которые принимают органы государственной власти субъектов Федерации.

Метод планирования используется органами местного самоуправления при решении многих вопросов местного значения. Органы местного самоуправления принимают местные программы приватизации; планы земельно-хозяйственного устройства населенных пунктов; генеральные планы, проекты планировки и застройки населенных пунктов и др.

Кроме того, метод планирования используется органами местного самоуправления и для организации собственной работы. Ими принимаются организационные планы: планы работы представительного органа; планы работы постоянных комиссий; планы работы местной администрации.

§ 2. Полномочия местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере. Бюджетный процесс

Разработка и реализация планов и программ социально-экономического развития муниципальных образований тесно взаимосвязаны с бюджетным процессом: формированием, утверждением и исполнением местного бюджета, ибо социально-экономическое развитие территории предполагает наличие соответствующих средств и ресурсов, включая и финансовые.

Полномочия органов местного самоуправления в бюджетно-финансовой сфере устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Федерации, а также уставами и иными нормативными правовыми актами муниципальных образований. При этом должны соблюдаться требования Европейской Хартии местного самоуправления.

Конституция РФ (ст. 132) закрепляет право органов местного самоуправления формировать, утверждать и исполнять местный бюджет.

Формирование и исполнение местного бюджета осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с уставом муниципального образования. Кроме того, представительные органы местного самоуправления самостоятельно разрабатывают положение о бюджетном процессе в данном муниципальном образовании в соответствии с общими принципами бюджетного процесса установленными федеральными законами и законами субъекта Федерации.

Составление проектов местных бюджетов, утверждение и исполнение местных бюджетов осуществляются согласно бюджетной классификации Российской Федерации и бюджетной классификации субъекта Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 15 августа 1996 г. «О бюджетной классификации Российской Федерации» бюджетная классификация — это группировка доходов и расходов бюджетов всех уровней с присвоением объектам классификации группировочных кодов. Она обеспечивает сопоставимость показателей бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федераций.

Налоговое и бюджетное законодательство Российской Федерации определяет формы участия органов государственной власти в решении вопросов организации местных финансов, в организации межбюджетных отношений органов местного самоуправления и органов государственной власти.

Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти ее субъектов:

• регулируют отношения между бюджетами субъектов РФ и местными бюджетами, а также между федеральным бюджетом и местными бюджетами — в рамках федеральных целевых программ;

• разрабатывают государственные минимальные социальные стандарты, устанавливают социальные нормы;

• передают им финансовые средства, необходимые для осуществления отдельных государственных полномочий;

• компенсируют местному самоуправлению дополнительные расходы, возникшие в результате решений, принятых органами государственной власти;

• обеспечивают сбалансированность минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности;

• оказывают методическую помощь органам местного самоуправления в работе по формированию и исполнению местных бюджетов;

• осуществляют контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства Российской Федерации и законодательства ее субъектов;

• выполняют другие функции в соответствии с законодательством Российской Федерации и законодательством ее субъектов.

Бюджетный процесс в муниципальном образовании — это регламентируемая нормами права деятельность органов местного самоуправления и участников бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проекта местного бюджета, его утверждению и исполнению, а также по контролю за исполнением местного бюджета.

В процессе составления, утверждения и исполнения местного бюджета органы местного самоуправления вправе:

а) определять и утверждать направления, объемы и порядок использования бюджетных средств на текущее содержание, экономическое и социальное развитие муниципального образования;

б) вкладывать свободные средства в хозяйственные мероприятия, в ценные бумаги, а также предоставлять в установленном порядке займы;

в) предусматривать в местных бюджетах средства для погашения долговых обязательств;

г) определять размеры резервных фондов финансовых ресурсов за счет средств местных бюджетов;

д) определять категории граждан, имеющих право на пособия и льготы за счет средств местных бюджетов;

е) объединять средства местного бюджета со средствами других муниципальных образований и средствами юридических и физических лиц для финансирования строительства, ремонта и содержания объектов муниципальной собственности и др.

Составление и исполнение местного бюджета в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет исполнительный орган местного самоуправления (местная администрация).

Проект местного бюджета разрабатывает финансовый орган муниципального образования (отдел, управление или департамент финансов). В исключительном ведении представительного органа местного самоуправления находятся вопросы утверждения местного бюджета и отчета о его исполнении.

Формирование местного бюджета осуществляется путем применения единой методологии, государственных минимальных социальных стандартов, социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Проект местного бюджета составляется на основании прогноза социально-экономического развития муниципального образования, решений органов местного самоуправления, а также необходимости финансирования за счет бюджета тех или иных затрат. Составлению проекта местного бюджета предшествует разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования.

Прогноз социально-экономического развития территории разрабатывается на основе данных социально-экономического развития муниципального образования за последний отчетный период, прогноза социально-экономического развития муниципального образования до конца базового года и тенденций развития экономики и социальной сферы на планируемый финансовый год.

Изменение прогноза социально-экономического развития муниципального образования в ходе составления и рассмотрения проекта бюджета влечет за собой изменение основных характеристик проекта бюджета.

Разработка прогноза социально-экономического развития муниципального образования осуществляется исполнительным органом самоуправления (местной администрацией). В прогнозе отражаются основные тенденции и динамика социально-экономического развития муниципального образования. При этом определяются приоритетные направления расходования бюджетных средств на предстоящий финансовый год. Прогноз обеспечивает разработку исходной информации для составления проекта бюджета муниципального образования на планируемый год, в том числе финансовых показателей.

Составлению проекта местного бюджета предшествует также подготовка сводного финансового баланса, который вместе с прогнозом социально-экономического развития муниципального образования является основой для составления проекта местного бюджета.

Баланс финансовых ресурсов представляет собой баланс всех доходов и расходов муниципального образования и хозяйствующих на его территории субъектов. Он составляется на основе отчетного баланса финансовых ресурсов за предыдущий год в соответствии с прогнозом социально-экономического развития.

В целях своевременного и качественного составления проектов местных бюджетов финансовые органы муниципальных образований вправе получать необходимые сведения от финансовых органов другого уровня бюджетной системы Российской Федерации, а также от иных органов и юридических лиц.

Для составления проектов местных бюджетов необходимы данные:

о действующем на момент начала разработки проекта местных бюджетов налоговом законодательстве;

о нормативах отчислений от собственных и регулирующих доходов;

о предполагаемых объемах финансовой помощи, предоставляемой местным бюджетам;

о нормативах минимальной бюджетной обеспеченности и др.

При разработке местных бюджетов органы местного самоуправления используют информационно-методические материалы, которые направляют им органы исполнительной власти субъектов Федерации, содержащие необходимые для составления проектов местных бюджетов сведения. Порядок предоставления таких материалов органам местного самоуправления определяется законами субъектов Федерации. Так, в соответствии с Законом Московской области от 3 ноября 1997 г. «О бюджетных правах местного самоуправления»¹ органы государственной власти Московской области не позднее чем за пять месяцев до начала планируемого года доводят до органов местного самоуправления проектируемые показатели бюджетного регулирования, которые подлежат согласованию с органами местного самоуправления, а также проект нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и социальных норм. За два с половиной месяца до начала планируемого года органы государственной власти Московской области обязаны довести до органов местного самоуправления установленные законом Московской области показатели бюджетного регулирования, в том числе: нормативы по регулирующим источникам доходов, дотации, субвенции и величины нормативов минимальной бюджетной обеспеченности и социальных норм.

Если же установленные сроки нарушаются, то представительный орган местного самоуправления может своим решением принимать величины социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности не выше уровня текущего года для составления проекта местного бюджета. В этом случае органы государственной власти Московской области не могут принимать решения или законы Московской области об уменьшении величины социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности.

Законы субъектов Федерации, устанавливая основы бюджетного процесса муниципальных образований, конкретизируют перечень необходимых материалов, являющихся рабочей документацией к проекту местного бюджета, закрепляемый федеральными законами. В состав документации, например, согласно Закону Московской области о бюджетных правах местного самоуправления, входят:

а) бюджетное послание главы муниципального образования, которое включает краткое изложение ожидаемых итогов деятельности за год, предшествующий планируемому, и постановку задачи на планируемый год;

б) анализ тенденций социально-экономического развития муниципального образования, охватывающий период не менее двух лет, предшествующих году его составления;

в) прогноз основных показателей социально-экономического развития муниципального образования на бюджетный год;

г) перечень и описание муниципальных программ социально-экономического развития;

д) план доходов и расходов местного бюджета с выделением всех планируемых доходов, сборов и расходов по разделам функциональной бюджетной классификации;

е) средства в доходной и расходной частях местного бюджета для осуществления отдельных федеральных и областных полномочий, переданных муниципальному образованию законом Московской области или федеральным законом;

ж) перечень налоговых льгот, действующих на территории муниципального образования, и суммы выпадающих доходов в связи с предоставлением указанных льгот;

з) перечень защищенных статей расходов местного бюджета;

и) перечень и ставки местных налогов, сборов и других обязательных платежей, действующих на территории муниципального образования;

к) норматив оборотной кассовой наличности по местному бюджету;

л) сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов и территорий, входящих в состав муниципального образования;

м) расчет по доходам и расходам бюджета;

н) сведения о целевых и резервных фондах, а также иные документы, перечень и содержание которых устанавливается решением органов местного самоуправления.

Проекты местных бюджетов составляются с учетом необходимости достижения минимальных государственных социальных стандартов на основе нормативов финансовых затрат на предоставление государственных или муниципальных услуг, а также в соответствии с другими нормами (нормативами), установленными законодательством Российской Федерации и ее субъектов, правовыми актами органов местного самоуправления.

Федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации обеспечивают муниципальным образованиям минимальные местные бюджеты путем закрепления доходных источников для покрытия минимально необходимых расходов местных бюджетов.

Минимально необходимые расходы местного бюджета устанавливаются на основе социальных норм и нормативов минимальной бюджетной обеспеченности по каждому из вопросов местного значения, находящемуся в ведении соответствующего муниципального образования.

К нормативам минимальной бюджетной обеспеченности относятся следующие:

а) на содержание и использование муниципального жилищного фонда и нежилых помещений;

б) на организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;

в) на организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;

г) на охрану общественного порядка, организацию и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью, а также другие нормативы минимальной бюджетной обеспеченности, устанавливаемые законом субъекта Федерации.

В разрабатываемом проекте местного бюджета указываются его доходные источники: а) собственные источники доходов; б) регулирующие источники доходов; в) заемные средства; г) финансовая помощь.