Материал: Кутафин_Муниципальное право

При этом следует иметь в виду, что население городского поселения может добиваться создания собственного муниципального образования в порядке, установленном законом субъекта РФ.

3. В городских поселениях, являющихся административно-территориальными образованиями, могут создаваться органы государственной власти. К такому выводу пришел Конституционный Суд РФ, рассмотрев 24 января 1997 г. дело о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 г. «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» и признав не противоречащим Конституции РФ те положения Закона Удмуртской Республики, которыми предусмотрено образование представительных и исполнительных органов государственной власти административно-территориальных единиц (районов и городов). Такое право вытекает из ст. 77 Конституции РФ, согласно которой система органов государственной власти субъектов Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.

Установление общих принципов организации системы органов государственной власти находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. До тех пор пока на федеральном уровне не будет урегулирован вопрос об установлении общих принципов организации системы органов государственной власти и об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти, субъект Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по указанному предмету совместного ведения, а также устанавливать свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя и теми общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, которые предусмотрены Конституцией РФ. Поэтому система органов государственной власти субъекта Федерации может включать в себя как высшие органы власти, так и территориальные органы, в том числе органы соответствующих административно-территориальных единиц, предусмотренных административно-территориальным устройством субъекта РФ.

Если такое решение принимается в случае, когда в границах (районах, городах) действовали ранее созданные органы местного самоуправления, то полномочия этих органов не могут быть прекращены досрочно без учета мнения населения. По мнению Конституционного Суда РФ, наиболее адекватной формой учета мнения населения, по смыслу ч. 2 ст. 130 Конституции РФ, является референдум, который должен быть проведен по требованию населения. Если требование не заявлено, то возможно принятие соответствующего решения представительным органом местного самоуправления. Именно это не было сделано в Удмуртской Республике при принятии Закона о системе органов государственной власти.

Следует учитывать, что в любом случае население городского поселения вправе добиваться создания своего городского муниципального образования, ибо Конституция РФ гарантирует осуществление местного самоуправления в городских поселениях. Ограничение же прав населения на местное самоуправление на отдельных территориях (включая и городские) возможно лишь федеральным законом в целях защиты конституционного строя, обеспечения обороны страны и безопасности государства.

Формирование местных органов государственной власти предусматривают конституции (уставы) ряда субъектов Федерации. Например, согласно ст. 124 Конституции Республики Татарстан представительные органы государственной власти создаются в районах, городах республиканского подчинения и в городских районах. Вместе с тем ст. 131 гарантирует местное самоуправление в городских, сельских поселениях и на других территориях.

4. В городских поселениях могут создаваться органы территориального общественного самоуправления.

В городских поселениях, являющихся муниципальными образованиями, органы территориального общественного самоуправления создаются на части территории городского поселения (дом, улица, квартал, микрорайон). В городских поселениях, которые не имеют статуса муниципального образования и входят в состав крупного муниципального образования (например, районного муниципального образования), органы территориального общественного самоуправления могут быть как внутригородскими, так и общегородскими.

Порядок организации и осуществления территориального общественного самоуправления определяется уставом муниципального образования в соответствии с законами субъекта Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

§ 2. Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях

К сельским поселениям относятся: села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы и др. Поселения, имеющие временное значение и непостоянный состав населения и являющиеся объектами

служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и т.п.), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.

Особенности организации местного самоуправления в сельских поселениях обусловлены их финансово-экономической базой, уровнем социально-экономического развития в целом, численностью населения и другими факторами.

Градостроительный кодекс РФ в зависимости от численности населения подразделяет сельские поселения на:

1) крупные сельские поселения (численностью населения свыше 5 тыс. человек);

2) большие сельские поселения (численность населения от 1 до 5 тыс. человек);

3) средние сельские поселения (численность населения от 200 человек до 1 тыс. человек);

4) малые сельские поселения (численность населения менее 200 человек).

Конституция РФ (ст. 131) и Закон об общих принципах организации местного самоуправления (ст. 12) гарантируют населению сельского поселения право на осуществление местного самоуправления независимо от его численности. При этом допускается возможность организации в нем местного самоуправления: а) со статусом самостоятельного муниципального образования; б) в составе сельского округа (сельсовета, волости), объединяющего несколько мелких населенных пунктов и являющегося самостоятельным муниципальным образованием или в составе единого районного муниципального образования.

Сельское поселение, имеющее статус муниципального образования, как правило, является крупным (большим) населенным пунктом с достаточной финансово-экономической базой, необходимой для самостоятельного решения вопросов местного значения. Сельское муниципальное образование (село, станица и т.д.) имеет свой бюджет, муниципальную собственность и выборные органы местного самоуправления.

Именно в сельских муниципальных образованиях может быть реализована предусмотренная ст. 15 Закона об общих принципах организации местного самоуправления возможность осуществления полномочий представительных органов местного самоуправления собраниями (сходами) граждан.

В соответствии с уставом муниципального образования собрание (сход) граждан осуществляет полномочия представительного органа, который не создается. Кворум для правомочности собрания (схода) граждан в этом случае устанавливает ст. 24 указанного Закона: собрание (сход) граждан считается правомочным при участии в нем более половины жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом.

Сельское поселение, являющееся муниципальным образованием, может находиться в границах территории другого муниципального образования (сельского округа, района и др.). В этом случае предметы ведения муниципального образования, объекты муниципальной собственности и источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Федерации.

Сельское поселение может не являться муниципальным образованием. Его население в этом случае реализует свое право на самоуправление в составе муниципального образования, объединяющего несколько поселений. Таким муниципальным образованием может быть, например, сельский округ (волость, сельсовет), т.е. муниципальное образование, охватывающее несколько сельских населенных пунктов с прилегающими к ним землями, либо районное муниципальное образование, имеющее в своем составе несколько сельских поселений (сельских округов, волостей, сельсоветов), а также городские поселения. Так, муниципальные образования созданы в пяти волостях и 9006 сельских округах (сельсоветах)¹.

В случае, когда сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, оно лишено возможности формировать свой местный бюджет, обладать муниципальной собственностью, избирать свои органы местного самоуправления.

Муниципальное образование, в состав которого входит сельское поселение, выделяет из своего бюджета сельскому поселению финансовые средства (смета расходов). Оно может передать сельскому поселению в управление объекты муниципальной собственности и создавать в сельском поселении структурные подразделения своей администрации.

Все перечисленные выше варианты организации местного самоуправления в сельских поселениях допускают создание на их территории органов территориального общественного самоуправления.

Если сельское поселение является муниципальным образованием, то органы территориального общественного самоуправления могут создаваться только на части его территории (например, улице). Если же сельское поселение не имеет статуса муниципального образования, находясь в составе районного или иного муниципального образования, то органы территориального общественного самоуправления данного сельского поселения (например, формой организации территориального общественного самоуправления могут быть сельский сход (собрание), староста).

§ 3. Особенности организации местного самоуправления в районе (уезде)

Конституция РФ гарантирует осуществление местного самоуправления в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций (ст. 131). Закон об общих принципах организации местного самоуправления относит к другим территориям в том числе и районы (уезды).

Район (уезд) — административно-территориальная единица, которая объединяет в своих границах несколько сельских округов (волостей, сельсоветов), а также городские поселения.

В советский период развития нашего государства район как, административно-территориальная единица представлял собой узловой пункт непосредственного руководства политической, хозяйственной и культурной жизнью в сельских местностях. В сфере управления районных органов власти находились не только сельсоветы, поселки, станицы, но и города районного подчинения.

Район как узловое звено системы управления на местах сохранил свою ключевую роль и в структуре местного самоуправления, которая сложилась на основе Закона РСФСР о местном самоуправлении. Как показала практика, органы местного самоуправления районных городов (ранее именовавшихся городами «районного подчинения»), поселков, сельских населенных пунктов по-прежнему находились в определенной финансово-экономической и организационной зависимости от районных органов власти. Так, районные Советы принимали решения о выделении дотаций и субвенций бюджетам поселков, сельсоветов, районных городов. Они также были вправе отменять противоречащие законодательству решения нижестоящих местных Советов.

Ныне действующее законодательство предусматривает различные варианты организации местного самоуправления в районе (уезде). Выбор того или иного варианта организации власти в районе во многом зависит от субъектов Федерации, которые самостоятельно решают вопросы своего административно-территориально го устройства, организации государственной власти на своей территории, а также от населения городских и сельских поселений, находящихся в административных границах района, имеющих возможность как создавать собственные муниципальные образования в своих поселениях, так и объединяться в целях создания районного муниципального образования. Всего 1489 районов имеют статус муниципального образования¹.

1. В границах территории района может быть создано единое районное муниципальное образование. Особенностью этого варианта организации местного самоуправления в районе является то, что в границах территории районного муниципального образования отсутствуют какие-либо иные муниципальные образования (городские, сельские и т.д.). В городских и сельских поселениях, расположенных на территории района, не образуются самостоятельные органы местного самоуправления, обладающие правом формировать и утверждать собственный бюджет, вводить местные налоги и сборы и т.д. В этом случае имеются: а) единые районные органы местного самоуправления, которые могут иметь структурные подразделения в городских и сельских поселениях, расположенных на территории района; б) единая районная муниципальная собственность; в) единый районный бюджет.

Структурным подразделениям районной администрации, которые создаются в городских и сельских поселениях (сельских округах, сельсоветах, волостях), могут передаваться в управление объекты районной муниципальной собственности, им могут выделяться также из районного бюджета финансовые средства (смета расходов).

Данная организация местного самоуправления возможна при условии, что население городских и сельских поселений или органы, обладающие правом от имени населения принимать решения, высказались за образование единого районного муниципального образования. Порядок решения данного вопроса определяется законом субъекта Федерации.

Создание единых районных муниципальных образований в ряде субъектов Федерации обусловлено прежде всего слабостью финансово-экономической базы небольших городских и сельских поселений, которые зачастую не в состоянии обеспечить удовлетворение потребностей населения в различного рода услугах. Это характерно, например, для Новгородской области, Вологодской области и других субъектов Федерации¹. В таких субъектах, как правило, лишь города (областного, краевого, окружного, республиканского значения) создают свои собственные муниципальные образования наряду с районными муниципальными образованиями.