Материал: Кутафин_Муниципальное право

Зарубежный опыт выявляет такую общую закономерность: чем ниже уровень власти, тем менее контрастно и разделение власти, и напротив, оно нарастает в движении по вертикали. Однако надо помнить, что никакая управленческая схема не исключает конфликтных ситуаций. Поэтому задачей муниципального права является создание системы сдержек против необоснованных действий как представительного органа власти, так и главы администрации, закрепление разумных, цивилизованных процедур разрешения возможных разногласий между ними.

Начавшийся осенью 1993 г. процесс реформирования местного самоуправления в Российской Федерации, во многом по-новому решавший вопросы организационной структуры местного самоуправления, ознаменовал начало второго периода развития организационных основ местного самоуправления, который продолжался, по существу, вплоть до вступления в силу Закона об общих принципах организации местного самоуправления.

Реформирование местного самоуправления в этот период опиралось прежде всего на указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные до вступления в силу новой Конституции РФ в рамках тех полномочий, которые были определены его Указом от 21 сентября 1993 г. «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации».

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, как отмечалось выше, содержали отдельные положения, которые не соответствовали Конституции РФ. Но вместе с тем они послужили основой для принятия субъектами Федерации собственных нормативно-правовых актов, в которых, в частности, регулировались отношения, связанные с организационной структурой местного самоуправления.

Прежде всего надо отметить, что в этот период существенным образом изменился характер взаимодействия представительного органа местного самоуправления и главы администрации, который согласно Указу Президента РФ от 26 октября 1994 г. «О реформе местного самоуправления» стал именоваться главой местного самоуправления.

Глава администрации в соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении должен был избираться населением сроком на пять лет (ст. 30). Выборы глав местной администрации намечены были на ноябрь 1991 г. Однако в ноябре 1991 г. они не проводились. В соответствии с постановлением V (внеочередного) Съезда народных депутатов РФ от 1 ноября 1991 г. «Об организации исполнительной власти в период радикальной экономической реформы» и принятом на его основе Указом Президента РФ от 25 ноября 1991 г. «О порядке назначения глав администрации» главы местной администрации назначались соответствующим главой вышестоящей администрации. VII Съезд народных депутатов Российской Федерации 10 декабря 1992 г. принял постановление «О главах администрации», в котором признал нецелесообразным проведение повсеместных выборов глав администраций до выборов народных депутатов Советов народных депутатов нового созыва (т.е. до 1995 г.). Верховный Совет Российской Федерации 1 апреля 1993 г. принял Закон РФ «О порядке назначения на должность и освобождения от должности глав краевой, областной, автономной области, автономного округа, города федерального значения, районной, городской, районной в городе, поселковой и сельской администраций », который, однако, не исключал возможность проведения в определенных случаях выборов главы администрации в соответствии с Законом РСФСР от 24 октября 1991 г. «О выборах главы администрации». В целом же сохранялся прежний порядок назначения глав администраций.

В соответствии с Указом Президента РФ от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» ранее назначенные или избранные главы местной администрации стали именоваться главами местного самоуправления. В Указе от 22 декабря 1993 г. «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» установлено, что «по решению главы администрации (правительства) края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа могут быть проведены выборы ранее назначенных глав местного самоуправления соответствующих территорий одновременно с выборами представительного органа местного самоуправления. Порядок проведения выборов глав местного самоуправления определяется в данном случае главой администрации (правительства) соответствующего субъекта Российской Федерации»¹.

Принятые субъектами РФ правовые акты об организации местного самоуправления по-разному решали вопрос о порядке формирования местной администрации. Так, согласно Положению о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденному Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., был установлен следующий порядок назначения глав администраций (глав местного самоуправления):

главы администраций районов и городов областного подчинения назначались и освобождались главой администрации Московской области;

главы администраций городов районного подчинения, поселков и сельских округов назначались и освобождались главой администрации соответствующего района или города областного подчинения. После выборов представительных органов местного самоуправления был предусмотрен иной порядок назначения глав администрации. В этом случае назначение производилось главой вышестоящей администрации по согласованию с выборным представительным органом, при этом кандидатура считалась согласованной, если в ее поддержку высказалось более половины представителей этого органа. Освобождение от должности главы администрации в соответствии с Положением о местном самоуправлении в Московской области на период поэтапной конституционной реформы от

3 февраля 1994 г. производилось главой вышестоящей администрации самостоятельно или по представлению не менее двух третей членов соответствующего представительного органа местного самоуправления².

Конституция РФ предусматривает, что местное самоуправление осуществляется гражданами не только через выборные и другие органы местного самоуправления, но и путем форм прямого волеизъявления. К таким формам относятся собрания (сходы) граждан. Согласно Положению об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы 1993 г. в городских и сельских поселениях с населением до 5 тыс. человек местное самоуправление могло осуществляться непосредственно населением через собрания, сходы и выборным главой местного самоуправления, который должен был периодически отчитываться перед собранием. Данная норма воспроизводилась также в Положениях о самоуправлении, принимаемых в субъектах РФ.

Закон РСФСР о местном самоуправлении, как уже отмечалось, закреплял определенную «систему сдержек и противовесов» во взаимоотношениях местного Совета и местной администрации. Однако Конституция РФ не определяет характер взаимоотношений представительных органов местного самоуправления и местной администрации.

Указы Президента РФ по вопросам местного самоуправления, изданные в конце 1993 г., устанавливали по существу приоритет администрации в ее взаимоотношениях с представительным органом местного самоуправления. Это нашло свое выражение в следующем:

• главы местных администраций получили статус глав местного самоуправления;

• выборный представительный орган местного самоуправления созывался на свои заседания соответствующим главой местного самоуправления (главой администрации);

• решения, связанные с утверждением местного бюджета, расходованием финансовых средств, установлением или отменой местных налогов и сборов, принимались выборным представительным органом местного самоуправления по представлению и согласованию с главой местного самоуправления (главой администрации);

• глава местного самоуправления вправе был выносить на местный референдум проект положения (устава) о местном самоуправлении;

• глава местного самоуправления председательствовал на заседаниях выборного представительного органа местного самоуправления и являлся главой соответствующей администрации.

Правовые акты об организации местного самоуправления, принимаемые субъектами Федерации, как правило, воспроизводили положения Указа Президента РФ от 26 октября 1993 г., определяющие статус главы администрации, а также дополняли его нормами, усиливающими роль главы администрации в системе местного самоуправления. Так, Положение о местном самоуправлении и Московской области на период поэтапной конституционной реформы, утвержденное Московской областной Думой 3 февраля 1994 г., закрепляло, что решения представительного органа местного самоуправления подписываются главой администрации не позднее пяти дней со дня принятия. До истечения этого срока глава администрации вправе был возвратить в представительный орган решение с мотивированным заключением о причинах его возврата. Если при повторном рассмотрении решение принимается двумя третями избранных представителей, то глава администрации обязан подписать решение.

Анализ правовых актов субъектов Федерации по вопросам организации местного самоуправления позволяет сделать следующие выводы, характеризующие организацию работы представительных органов местного самоуправления в рассматриваемый период:

• резко сократился численный состав представительных органов местного самоуправления по сравнению с прежними местными Сонетами: он колебался от 5 до 25 представителей в зависимости от численности населения данной территории;

• представительные органы местного самоуправления стали именоваться по-разному: собрание представителей, дума, местный Говет (например, в Омской области) и др.;

• представители (депутаты) работали, как правило, на непостоянной основе. Число депутатов, работающих на постоянной основе, определялось представительным органом самостоятельно;

• кворум заседаний обеспечивался или двумя третями членов Собрания представителей от установленной для него численности (например, в Московской области), или более чем половиной членов данного органа самоуправления (например, в Хабаровском крае)¹;

• созывал заседания представительного органа и представительствовал на них глава местного самоуправления. Он же подписывал решения представительного органа местного самоуправления. Не исключалась возможность и избрания из числа представителей председателя данного представительного органа (например, в Омской области). Порядок ведения заседаний и принятия решений регулировался регламентом и другими внутренними документами представительного органа;

• полномочия данного представительного органа местного самоуправления конкретизировались в уставе соответствующей территории. Проект устава вносил глава местной администрации. В случае отклонения представительным органом проекта устава глава местного самоуправления имел право внести проект устава на местный референдум;

• глава местного самоуправления и другие должностные лица местной администрации могли быть членами соответствующего представительного органа местного самоуправления.

Положение об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы предусматривало возможность образования органов местного самоуправления, формируемых из представителей органов местного самоуправления. Такие органы могли быть образованы в районах, а также в сельсоветах. Однако данные новации были восприняты не всеми субъектами Федерации. Например, в Московской области в районах собрание представителей избиралось населением прямым тайным голосованием. На территории же сельсовета (который в Московской области именуется сельским округом) представительным органом местного самоуправления являлось собрание старост.

Упомянутое Положение об основах организации местного самоуправления предусматривало также возможность создания единого органа местного самоуправления на территориях, включающих несколько городских или сельских поселений. Такой орган должен был создаваться совместным решением органов местного самоуправления этих поселений.

С принятием Закона об общих принципах организации местного самоуправления начался третий период развития организационных основ местного самоуправления. Его суть выражена в конституционном принципе: структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно.

Обеспечению организационной самостоятельности местного самоуправления служит законодательный запрет: образование органов местного самоуправления, назначение должностных лиц местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается.

Формирование и развитие организационной структуры местного самоуправления предполагает также сочетание форм прямой и представительной демократии, коллегиальных и единоличных начал, выборности и назначенности при замещении муниципальных должностей; осуществление контроля представительных органов местного самоуправления за деятельностью иных органов местного самоуправления; установление оснований и форм ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением.

Современный период развития организационной основы местного самоуправления характеризуется становлением и формированием в Российской Федерации нового вида службы: муниципальной службы. Принятие Закона об основах муниципальной службы послужило базой для развития законодательства субъектов Федерации о муниципальной службе.

§ 2. Определение организационной структуры местного самоуправления

Население самостоятельно определяет организационную структуру местного самоуправления своего муниципального образования: органов местного самоуправления и других организационных форм осуществления местного самоуправления. Решая эти «опросы, население основывается на конституционных положениях о местном самоуправлении, положениях федеральных законов и законов субъектов РФ о местном самоуправлении.

Конституция РФ и Закон об общих принципах организации местного самоуправления, гарантируя населению право самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления, не дают однозначного ответа на вопрос, что следует понимать под этой структурой. Как соотносятся понятия: «структура органов местного самоуправления» и «система органов местного самоуправления», которое используется законодательством некоторых субъектов Федерации? Рассмотрим эти понятия.

Конституция РФ, федеральные законы не используют понятие «система органов местного самоуправления». Однако они устанавливают общие принципы построения этой системы в каждом муниципальном образовании, подразделяя органы местного самоуправления на выборные органы и иные органы местного самоуправления.

Поэтому система органов местного самоуправления включает в себя виды органов местного самоуправления, которые призваны обеспечить населению муниципальных образований возможность осуществлять местное самоуправление через:

а) выборные органы;

б) иные органы местного самоуправления, формируемые другим (не выборным) путем.

Система органов местного самоуправления в отличие от системы органов государственной власти строится без учета принципа разделения властей, который согласно ст. 10 Конституции РФ лежит в основе осуществления государственной власти.

Структура органов местного самоуправления, о которой говорится в ст. 131 Конституции РФ, включает в себя перечень конкретных органов местного самоуправления, создаваемых в муниципальном образовании. Так, помимо выборного представительного органа местного самоуправления в муниципальном образовании могут быть и другие выборные органы, выборные должностные лица местного самоуправления. С учетом предметов ведения, отнесенных к местному самоуправлению, муниципальные образования решают вопрос о конкретном перечне иных органов местного самоуправления, в том числе и об образовании органов, осуществляющих исполнительно-распорядительные функции в системе местного самоуправления. Согласно ст. 3 Европейской Хартии местного самоуправления представительные органы «могут иметь подотчетные им исполнительные органы».

В соответствии с прежним Законом РСФСР о местном самоуправлении органом управления, осуществляющим исполнительно-распорядительные функции, являлась местная администрация, деятельностью которой руководил глава местной администрации. Он осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия. Новый Федеральный закон предоставляет муниципальным образованиям возможность выбора разных организационных схем построения органов, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность на местном уровне.

При этом следует принимать во внимание постановление Конституционного Суда РФ от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава — Основного закона Читинской области¹. Поводом к рассмотрению дела послужил запрос администрации Читинской области о проверке конституционности ряда положений Устава области, в том числе ч. 3 ст. 112, которая предписывала органам местного самоуправления образовывать свои исполнительные органы. Конституционный Суд РФ отметил, что Закон об общих принципах организации местного самоуправления не содержит понятия «исполнительные органы местного самоуправления» и, требуя в обязательном порядке наличия выборных органов муниципальных образований, оставляет создание других органов на усмотрение самих местных сообществ. По мнению Конституционного Суда, областная Дума, принявшая Устав Читинской области, всего этого не учла. Поэтому данное положение Устава (ч. 3 ст. 112) признано не соответствующим Конституции РФ. Говоря о самостоятельности населения в определении организационной структуры местного самоуправления, необходимо помнить о том, что она имеет конституционные пределы. Так, в постановлении от 24 января 1997 г. по делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» Конституционный Суд Российской Федерации указал, что организация публичной власти на местах, независимо от того, осуществляется она органами государственной власти местного уровня или муниципальными органами, не входящими в систему органов государственной власти, должна соответствовать основам конституционного строя Российской Федерации и вытекающим из этих основ принципам демократии и децентрализации власти.