Материал: Кутафин_Муниципальное право

Образование муниципального образования предполагает возникновение нового муниципального образования: на территории, в пределах которой местное самоуправление не осуществлялось в силу ограничений, ранее установленных федеральным законом (после снятия таких ограничений); на территории, являющейся частью территории иного муниципального образования, и в других случаях.

Решение об образовании муниципального образования должно быть принято на референдуме, который проводится в поселении, на территории которого предполагается образование муниципального образования. Референдум назначается либо соответствующим органом государственной власти субъекта Федерации либо органом местного самоуправления муниципального образования в случае, когда предполагается образовать новое муниципальное образование на части уже существующего муниципального образования.

Объединение муниципальных образований осуществляется путем создания одного (единого) муниципального образования на территории нескольких упраздняемых муниципальных образований. В каждом из муниципальных образований решение об их объединении должно быть принято либо на местном референдуме, либо соответствующим представительным органом местного самоуправления (если данный вопрос отнесен уставом муниципального образования к компетенции данного органа).

Преобразование муниципального образования возможно, например, в случае, когда муниципальное образование, находящееся в границах территории другого муниципального образования (за исключением города), принимает решение о том, что преобразованное муниципальное образование не остается в границах другого муниципального образования (например, сельское муниципальное образование, находящееся в границах районного муниципального образования принимает соответствующее решение).

Упразднение муниципального образования означает прекращение существования муниципального образования. Муниципальное образование может быть упразднено вследствие объединения с другим муниципальным образованием, установления федеральным законом на территории муниципального образования запрета на осуществление местного самоуправления и в других случаях.

При упразднении муниципального образования его права и обязанности переходят к другим субъектам, определяемым законами субъектов Федерации.

Решение об образовании, или объединении, или преобразовании, или упразднении муниципального образования, принятое на местном референдуме или представительным органом местного самоуправления, является основанием для принятия решения соответствующим органом государственной власти субъекта Федерации (в Московской области, например, это Московская областная Дума) и установления перечня поселений, территории которых составляют территорию муниципального образования.

Законом субъекта Федерации может быть предусмотрено установление переходного периода при образовании, объединении, преобразовании и упразднении муниципальных образований для обеспечения возможности формирования и утверждения местного бюджета, а также для решения иных организационных и экономических вопросов. Закон субъекта Федерации устанавливает также основания, по которым может быть отказано в образовании, объединении, преобразовании или упразднении муниципального образования (не соблюдены требования закона при принятии соответствующего решения, нарушается общность территории муниципального образования и др.). Данное решение может быть обжаловано в суд.

С целью обеспечения органами государственной власти субъекта Федерации гарантий местного самоуправления и осуществления в соответствии с действующим законодательством контроля за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления ведется реестр муниципальных образований.

В соответствии с постановлением Правительства РФ от 19 января 1998 г. «О Федеральном реестре муниципальных образований в Российской Федерации» все муниципальные образования на территории Российской Федерации¹ подлежат внесению в Федеральный реестр. Для внесения муниципального образования в Федеральный реестр в орган исполнительной власти субъекта Федерации, на который возложена обязанность проведения работ по обеспечению ведения Федерального реестра муниципальных образований, представляются следующие документы:

а) заявление о внесении муниципального образования в Федеральный реестр;

б) решение о создании муниципального образования или иной документ, подтверждающий существование местного самоуправления на определенной территории;

в) протокол избирательной комиссии о результатах выборов депутатов представительного органа местного самоуправления либо выборных должностных лиц местного самоуправления, если уставом муниципального образования не предусмотрено избрание представительного органа;

г) опубликованный устав муниципального образования;

д) пояснительная записка с указанием наименования муниципального образования, наименования административного центра муниципального образования (если муниципальное образование включает в свой состав несколько поселений), адреса, по которому располагаются органы местного самоуправления, состава поселений, входящих в муниципальное образование, если муниципальное образование объединяет несколько поселений;

е) сведения о наличии муниципальных образований, находящихся в границах муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр, о нахождении муниципального образования, представившего документы для внесения в Федеральный реестр, в границах другого муниципального образования, о численности населения (в том числе по каждому поселению, входящему в состав муниципального образования).

В случае внесения муниципального образования в Федеральный реестр выдается свидетельство установленного образца. Отказ во внесении муниципального образования в Федеральный реестр может быть обжалован заявителем в судебном порядке.

Ведение Федерального реестра муниципальных образований возложено на Министерство по делам федерации и национальностей РФ².

Глава 13. Организационные основы местного самоуправления

§ 1. Понятие и развитие организационных основ местного самоуправления

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Понятие «организационные основы местного самоуправления» характеризует: а) структуру органов местного самоуправления; б) порядок, формы и принципы их деятельности; в) организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления как институт муниципального права представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы. Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

В развитии организационных основ местного самоуправления в Российской Федерации можно выделить три периода.

Первый период — с 1990—1991 гг. по осень 1993 г., до начала процесса реформирования местного самоуправления — связан с переходом к организации власти на местах на началах самоуправления.

В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении местными органами власти в районах, городах, районах в городах, поселках, сельсоветах являлись соответствующие Советы народных депутатов. Органами управления названных выше административно-территориальных единиц выступала местная администрация¹, осуществляющая исполнительно-распорядительные функции. До 1993 года в Российской Федерации действовало 29 445 органов местной власти.

Местные Советы народных депутатов — представительные органы местного самоуправления — избирались населением на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании сроком на пять лет. Законодательство о выборах устанавливало следующие предельные нормы численного состава местных Советов:

• в районный Совет — до 75 депутатов;

• в городской Совет городов краевого, областного, окружного подчинения — до 200 депутатов;

• в районный в городе Совет — до 100 депутатов;

• в районные в городах Москве и Ленинграде — до 200 депутатов;

• в поселковый, сельский Совет — до 50 депутатов.

В пределах этих норм по предложениям соответствующих Советов или их президиумов число избирательных округов для выборов определялось вышестоящим Советом или его президиумом².

Основной формой работы местного Совета являлась сессия. Сессии местного Совета созывались его председателем, который избирался Советом на сессии из числа депутатов тайным голосованием на срок полномочий Совета.

Председатель Совета был подотчетен Совету и мог быть в любое время отозван путем тайного голосования на сессии. Председатель Совета подписывал решения, принимаемые Советом на сессии. Очередные сессии Совета созывались не реже двух раз в год. Законодательство предусматривало возможность созыва и внеочередных сессий.

Совет из числа депутатов избирал постоянные комиссии на срок своих полномочий для предварительного рассмотрения и подготовки вопросов, относящихся к ведению Совета, а также для содействия проведению в жизнь его решений и нормативных актов государственных органов и осуществления в пределах Совета контроля деятельности местной администрации, предприятий, учреждений и организаций. Совет мог образовывать и временные комиссии. Постоянные и временные комиссии были ответственны перед избравшим их Советом и ему подотчетны.

В Совете могли также создаваться постоянные и временные депутатские группы, клубы и иные добровольные депутатские объединения.

Для организационного и правового обеспечения деятельности Совета, оказания помощи постоянным комиссиям и депутатам в подготовке необходимых материалов Совет был вправе образовывать свой аппарат.

Состав местных Советов был достаточно многочисленным. Депутаты осуществляли свои полномочия, как правило, на общественных началах, на непостоянной основе. Возникали, и не так уж редко, проблемы с правомочностью сессий Совета, кворум для которых был установлен в две трети депутатов данного Совета. Учитывая эти обстоятельства, Верховный Совет РСФСР в постановлении «О порядке введения в действие Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» установил, что до проведения выборов в местные Советы нового созыва районные, городские, районные в городах Советы народных депутатов должны избрать из своего состава малый Совет. Поселковые, сельские Советы вправе были избирать из своего состава малый Совет. Он образовывался, как правило, по норме — одна десятая от числа депутатов данного Совета.

Малый Совет в период между сессиями осуществлял за некоторым исключением полномочия местного Совета. Местный Совет вправе был отменять решения своего малого Совета.

Местная администрация являлась органом управления. Она была подотчетна соответствующему Совету, а также вышестоящим исполнительным и распорядительным органам в пределах их компетенции.

Соответствующий местный Совет утверждал структуру местной администрации, а также размер расходов на ее содержание.

Возглавлял местную администрацию глава администрации. Он руководил деятельностью местной администрации и осуществлял свои полномочия на принципах единоначалия.

Необходимо отметить, что становление местного самоуправления в Российской Федерации сопровождалось переходом от ис-полкомовско-коллегиальной формы исполнительной деятельности к принципу единоначалия в руководстве местным исполнительным аппаратом. Исполкомы в течение десятилетий подменяли Советы: именно через них осуществлялась партийная монополия на реальное руководство местными делами. В соответствии с Законом РСФСР о местном самоуправлении полномочия единоличного главы местной администрации закреплялись как его собственная компетенция, т.е. Закон обозначил личную ответственность главы администрации. Органы и структурные подразделения местной администрации по всем вопросам своей деятельности подчинялись главе местной администрации. Глава местной администрации в пределах своей компетенции издавал постановления и распоряжения.

Совет мог отменить акты местной администрации, противоречащие законодательству и решениям Совета, принятым в пределах его компетенции. Данные решения глава местной администрации мог обжаловать в суде. Вместе с тем глава местной администрации имел право опротестовывать решения соответствующего местного Совета, адресованные местной администрации. Согласно Закону РСФСР о местном самоуправлении данное право глава местной администрации мог реализовать в том случае, если решение Совета, по его мнению, противоречило законодательству или другим решениям данного Совета либо было недостаточно обеспечено финансовыми, материально-техническими и организационными средствами (ст. 34).

Совет вправе был выразить недоверие главе местной администрации. Решение считалось принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от числа депутатов, установленного для данного Совета. Закон при этом закреплял, что в данном случае Совет одновременно назначал в соответствии с законодательством голосование об отзыве главы местной администрации населением, ибо предполагалось, что глава местной администрации должен избираться населением.

Анализ практики взаимоотношений местных Советов и глав местных администраций, сложившейся на основе Закона РСФСР о местном самоуправлении, свидетельствует, что законодателем была предпринята попытка установить своеобразную «систему сдержек и противовесов» в местном самоуправлении. Принцип разделения властей, закрепленный в Декларации о государственном суверенитете РСФСР 1990 г., нашел отражение и в системе взаимоотношений органов местного самоуправления. Вместе с тем следует иметь в виду, что разделение властей на местном уровне не является традиционным для демократического государства. Мировой опыт свидетельствует о том, что чаще обеспечивается не равновесие властей в системе местного самоуправления, а приоритет одной из властей при ограничениях, сдержках со стороны другой власти.