В соответствии с ч. 5.1. ст. 19 ФЗ «О рекламе», форму проведения торгов для последующего заключения договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции на земельном участке, здании или ином недвижимом имуществе, находящемся в государственной или муниципальной собственности, устанавливается органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований. Отсюда следует, что определенные полномочия передаются на муниципальный уровень.
Так, весьма детально регламентирован порядок проведения аукциона в решении Совета депутатов городского округа Балашиха МО от 17.02.2016 № 07/18. Им утверждено Положение, в котором прописаны этапы проведения аукциона, определены претенденты на участие и участники аукциона. Как правило, в рамках одного субъекта подобные положения идентичны (за исключением незначительных дополнений), обозначают порядок организации и проведения аукциона, условия участия в нем, а также порядок реализации итогов аукциона, содержат типовую форму договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.
Помимо указанных выше нормативных правовых актов, существуют сложившиеся и широко применяемые в сфере рекламы (в том числе наружной) правила поведения, не закрепленные на законодательном уровне - обычаи делового оборота. Подобный регулятор, не смотря на свою вспомогательную роль, является важной формой выражения правотворчества, исходящего от самих субъектов рекламных отношений. Нельзя забывать о значимости судебного правотворчества в сфере рекламы, результатом которого является обобщение судебной практики по определенным вопросам, а также толкование норм действующего законодательства (например, Информационное письмо Президиума Высшего Арбитражного Суда РФ от 25.12.1998 № 37, Постановление Пленума ВАС РФ № 58, Постановление Конституционного Суда РФ от 04.03.1997 № 4-П). Также некоторые разъяснения по вопросам применения рекламного законодательства, не обладающие нормативным характером, закреплены в письмах Федеральной антимонопольной службы.
Нормативное регулирование института рекламы (в частности, наружной) в нашей стране непоследовательно, до сих пор находится на этапе формирования. Этот факт не может не сказаться на стабильности отношений в сфере наружной рекламы. На практике складываются ситуации, когда существует реальная необходимость в быстром реагировании на их прогрессирование. Однако законодатель не всегда успевает инспектировать такие изменения и вносить поправки и дополнения в законы.
ФЗ «О
рекламе» стал теоретическим и практическим фундаментом для дальнейшего
формирования рекламной сферы. Несмотря на критику, нынешний закон - это
результат учета практики судов и мнения субъектов рекламных отношений. Он
исключил многие пробелы в законодательстве, ушел от столкновения коллизионных
норм, ввел новые понятия. Некоторые исследователи полагают, что нынешнему
законодательству о рекламе не хватает кодифицированности, сосредоточения всего
объема правовых норм в одном акте. Проанализировав нынешний уровень развития
законодательства, можно отметить, что кодификация - та ступень, к которой
постепенно нужно стремиться.
2.
Частноправовые аспекты регулирования наружной рекламы в РФ
.1 Правоотношения, возникающие в сфере наружной рекламы
рекламный частноправовой наружный
Для начала необходимо определиться с тем, что есть правоотношение. В процессе регулирования и упорядочивания нормами права общественных отношений в определенной сфере рождаются правоотношения. Однако они не могут возникнуть из пустоты, правоотношения всегда являются результатом кооперации субъектов, наделенных своими правами и обязанностями. Конечно, только ограничением присутствия субъектов полноценное описание данного понятия не заканчивается. Нельзя забывать об основаниях возникновения, изменения и прекращения правоотношений, содержании и объекте.
Из курса гражданского права следует вспомнить, что для возникновения правоотношений, их дальнейшего изменения, а в последующем и прекращения необходим юридический факт. В случае с наружной рекламой, требуется не просто юридический факт, а целый юридический состав.
На основе анализа положений ст. 19 ФЗ «О рекламе», можно условно выделить следующие элементы юридического состава: заключение договора с собственником земельного участка, здания или иного недвижимого имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция (может быть лицо, управомоченное собственником такого имущества) получение разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, которое выдается органом местного самоуправления; заключение договоров на дальнейшее распространение наружной рекламы.
В Постановлении Верховного Суда РФ от 30.11.2015 № 307-АД15-14919 по делу № А66-18678/2014, общество привлечено к ответственности по статье 14.37 КоАП РФ, так как срок действия разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, выданного Департаментом архитектуры и строительства Администрации города Твери, истек. В свою очередь, правонарушитель после окончания срока не демонтировал конструкции и не предпринял никаких действий по соблюдению законодательства о рекламе. В Постановлении ФАС Волго-Вятского округа по делу № А39-233/2013 рассматривался случай, где ответчика обязали демонтировать рекламную конструкцию из-за прекращения действия договоров на ее установку. Арбитражным судом Московского округа отказано в удовлетворении требования о возмещении убытков, причиненных в связи с демонтажем конструкции. Основанием отказа послужила установка конструкции в отсутствие предусмотренного ст. 19 ФЗ «О рекламе» разрешения. Эти и многие другие примеры судебной практики могут служить доказательством сложности юридического состава, где каждому элементу, исполняющему определенную роль, отведено свое место.
В качестве начальной ступени следует считать заключение договора на установку и эксплуатацию конструкции, где участвуют с одной стороны собственник недвижимого имущества, с другой - владелец рекламной конструкции. Данный пункт предусматривает особенность - получение согласия собственников помещений в многоквартирном доме. В соответствии со ст. 36 Жилищного Кодекса РФ, только по результатам общего собрания собственников может быть решен вопрос о передаче в пользование объектов общего имущества. Иногда участники правоотношений в сфере наружной рекламы, испытывают затруднения в процессе определения и отнесения самого объекта, на котором планируется размещение конструкции, к общему имуществу. Интересно, что указанная статья упоминает объекты общего имущества. Помимо этого, имеется позиция Пленума ВАС РФ, содержащаяся в постановлении от 23.07.2009 № 64, где перечисляются такие объекты. Так Общество полагало, что для размещения рекламной конструкции на козырьке, который располагался над входом в подъезд жилого многоквартирного дома, получение согласия собственников не было необходимостью в силу нераспространения правового режима общего имущества собственников помещений на козырек. Позиция суда по данному казусу представляется обоснованной.
Положения ч. 5.1. ст. 19 ФЗ «О рекламе» регулируют ситуацию, когда имущество находится в государственной или муниципальной собственности. В таком случае проводятся торги, по результатам которых заключается договор. Законодатель закрепил за органами государственной власти или представительными органами муниципальных образований право, на основе положений, содержащихся в ст. 447 - 449 ГК РФ устанавливать форму проведения торгов. При этом важно соблюдение положений ст. 17 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции», устанавливающие антимонопольные требования к торгам.
Проанализировав положения законодательства о рекламе, можно заметить, что ситуации, когда муниципальным органом не принимается локальный акт, содержащий порядок проведения торгов, не следует расценивать как нарушение антимонопольного законодательства. Собственник имущества вправе сам определять его дальнейшую судьбу, а обязанность проводить торги на право установки рекламной конструкции не установлена законодательно. Президиумом ВАС РФ рассмотрено дело № А56-79454/2012, участниками которого стали ООО Рекламное агентство «Точка опоры», Комитет по печати и взаимодействию со средствами массовой информации, Санкт-Петербургское государственное унитарное предприятие «Ленсвет».
Яблоком раздора стали опоры, входящие в систему наружного освещения Санкт-Петербурга, расположенные на тротуаре (на части земельного участка, принадлежащего городу). По результатам торгов, ГУП «Ленсвет» и рекламное агентство заключили договор, которым, последнему предоставлялось право установить конструкции на опорах. Ссылаясь на договор, рекламное агентство обратилось в комитет с целью получения разрешения на установку. Однако комитет отказал обществу по причине проведения торгов не уполномоченным субъектом. Представляется, что такой отказ не является законным, в силу того, что опоры принадлежат ГУП «Ленсвет» на праве хозяйственного ведения - предприятие (опираясь на ст. 294 ГК РФ) владеет, пользуется и распоряжается имуществом в пределах, определяемых гражданским законодательством. Никаких исключений относительно распоряжения опорами наружного освещения не предусмотрено. Следовательно, ГУП «Ленсвет» имело право распоряжаться имуществом, принадлежащем ему на праве хозяйственного ведения, путем заключения договора с рекламным агентством.
Второй этап можно охарактеризовать появлением публичного субъекта - органа местного самоуправления муниципального района, на территории которого предполагается осуществлять установку рекламной конструкции. На примере муниципальных районов Санкт-Петербурга, можно рассмотреть нормативные акты, содержащие правила установки и эксплуатации рекламной конструкции, а также порядок осуществления контроля над соблюдением данных правил. Постановлением администрации муниципального образования Киришский муниципальный район Ленинградской области от 30.03.2015 № 725 утверждены правила установки и эксплуатации рекламных конструкций. Они включают в себя положения о схеме размещения рекламных конструкций, типы, общие технические требования, порядок оформления разрешения, санкции за нарушение правил и другое. В рамках субъекта, как правило, такие акты идентичны, имеют схожее содержание и разрабатываются в целях сохранения историко-градостроительной среды, архитектурного облика районов и города в целом, ведения реестра рекламных конструкций.
В качестве отдельного этапа можно выделить заключение договора на изготовление рекламной продукции. Как правило, по заданию и макетам заказчика, сторона - исполнитель проводит закупку нужных материалов, с помощью дизайнеров разрабатывает необходимые макеты, образцы. В литературе выделяют также в качестве самостоятельного этапа заключение договора о размещении рекламных материалов на рекламной конструкции рекламораспространителя. Специфической чертой правоотношений в сфере наружной рекламы является возможность совмещения в одном субъекте сразу несколько статусов - крупные рекламно-производственные компании, сосредоточивают в себе практически все функции - дизайн, монтажные работы, согласование установки, предоставление услуг по экспертизе, проверке качества и прочности фасадов, сопровождение заключения договоров.
Перейдем непосредственно к характеристике основных субъектов правоотношений. Рекламодатель является рынкообразующим субъектом, его также называют субъектом-инициатором, что небезосновательно - на него возложены функции по рождению спроса на услуги рынка рекламы. ФЗ «О рекламе» содержит легальное определение понятия «рекламодатель». На основе анализа положений, содержащихся в п. 5 ст. 3 и п. 2 ст. 2, заметим, что в качестве рекламодателей выступают субъекты предпринимательской деятельности. В научной литературе существует несколько классификаций рекламодателей по различным критериям: по видам рекламы (коммерческие, политические, социальные); масштабу деятельности и территориальному охвату (глобальные, национальные, региональные, локальные). Судебная практика зачастую предъявляет к ним дополнительные требования (например, наличие заинтересованности в продвижении конкретного товара на рынке).
Следующий субъект рекламных отношений - потребители рекламы - лица, которым адресованы сообщения рекламного характера. Его поведение служит измерителем эффективности рекламных компаний. Существует большое количество классификаций данного субъекта, но в конечном счете, все они приходят к разделению на индивидуальных потребителей и организации. Например, в европейских странах выделяют: B2C-реклама - потребители-индивиды (от англ. словосочетания Business to Consumer); B2B-реклама (от англ. словосочетания Business to Business), где потребителями выступают субъекты сферы бизнеса.
Еще один субъект, заслуживающий рассмотрения - орган местного самоуправления. Некоторые исследователи называют данный субъект второстепенным, и в рамках модели «рекламодатель-потребитель» с этим можно согласиться, но это не умаляет его значимости. В соответствии со ст. 125 ГК РФ, от имени муниципальных образований своими действиями могут приобретать и осуществлять права и обязанности, органы местного самоуправления в рамках их компетенции. По смыслу Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», к полномочиям муниципальных районов и городских округов относится выдача разрешений на установку рекламных конструкций, их аннулирование и выдача предписаний о демонтаже. Перечисленные функции характеризуют органы местного самоуправления как полноправных участников правоотношений. Нередко муниципальный орган выполняет иные, напрямую не закрепленные законом, действия. Так, после многократных случаев направления предпринимателю предписания о демонтаже самовольно установленной рекламной конструкции, орган местного самоуправления самостоятельно осуществил демонтаж рекламной конструкции. В обоснование таких действий была положена необходимость возведения сооружения, обусловленная муниципальным значением.
Наделение органов местного самоуправления достаточно обширным перечнем полномочий способствует рациональному регулированию и усовершенствованию отношений в сфере наружной рекламы на локальном уровне, что позволяет учитывать публичные и частные интересы, соблюдая при этом их баланс.
В исследовании мы не раз отмечали комплексный характер правоотношений в сфере наружной рекламы, что не может не отразиться на элементах правоотношений. Основным объектом отношений между первым звеном - рекламодателем и конечным - потребителем является информация, имеющая рекламный характер, направленная на привлечение внимания потребителя. Содержанием правоотношений следует считать совокупность прав и обязанностей субъектов, принимающих участие в отношениях по производству и распространению наружной рекламы. Условно, конкретизировать содержание правоотношений можно через разделение их на стадии - создание, размещение и эксплуатация, потребление наружной рекламы. Каждый этап сопровождается заключением различных договоров, и зачастую довольно сложно определить используемую договорную конструкцию. Например, в доктрине существуют споры относительно природы договора на установку и эксплуатацию рекламных конструкций. Согласно позиции ФАС РФ, выраженном в письме № АК/7158, ГК РФ не выделяет такую конструкцию в автономный вид, что свидетельствует о том, что он может быть смешанным. Более детальное рассмотрение прав и обязанностей субъектов будет дано в следующем параграфе исследования.
Итак,
правоотношения в сфере наружной рекламы можно определить следующим образом -
совокупность общественных отношений по производству рекламной информации,
распространяемой с помощью рекламных конструкций, в целях привлечения внимания
к объекту рекламирования. Из-за многоступенчатой структуры и частно-публичного
характера, наличия усложненного субъектного состава и определенной хронологии
возникновения, надлежит направить силы на совершенствование
нормативно-правового регулирования правоотношений.
2.2 Договорные отношения в сфере распространения наружной рекламы
Отношения, рождающиеся в процессе производства, размещения и распространения наружной рекламы, необходимо считать гражданско-правовыми, как указал Конституционный Суд РФ в одной из своих позиций. По смыслу содержания ст. 2 ГК РФ, только гражданское законодательство определяет правовое положение участников гражданского оборота, в том числе лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность, а также основания возникновения, изменения и прекращения их прав и обязанностей.
В исследовании подчеркивались такие признаки, как многоэтапность и многосубъектность правовых отношений, которые формируются в данной сфере. Базисом, основным регулятором, а также гарантом прав и законных интересов субъектов служит договор. Однозначно судить о правовой природе договоров, заключаемых в процессе осуществления рекламной деятельности, довольно сложно. По мнению некоторых авторов, область наружной рекламы настолько специфична, что требует автономную систему гражданско-правовых обязательств.