Закон о местном самоуправлении 1995 г. (ст.29 ч.1) включает в состав муниципальной собственности муниципальные предприятия, закрепляет права органов местного самоуправления на их создание, реорганизацию и ликвидацию (ст.30), определение целей, условий и порядка их деятельности, регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждение их уставов, назначение и увольнение руководителей, заслушивание отчетов об их деятельности (ст.31).
В этом законе цели деятельности муниципальных предприятий определяются расплывчато: экономическая основа местного самоуправления, в которую входят муниципальные предприятия, служит удовлетворению потребностей населения муниципального образования (ст.28), а предприятия создаются для осуществления хозяйственной деятельности (ст.30). Более конкретные цели, как уже отмечено, определяются органами местного самоуправления.
Данный Федеральный закон был принят после принятия и вступления в силу Гражданского кодекса Российской Федерации, который уже более точно определяет правовое положение муниципальных предприятий.
ГК РФ запрещает органам местного самоуправления выступать участниками в хозяйственных обществах и вкладчиками в товариществах на вере, если иное не установлено законом (часть первая, ст.66 ч.4). Из действовавших до принятия Закона о местном самоуправлении 2003 г. законов участие органов местного самоуправления в хозяйственных обществах допускали Закон Российской Федерации от 3 июля 1991 г. № 1531-1 "О приватизации государственных и муниципальных предприятий в Российской Федерации" (ст.15), Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 123-Ф3 "О приватизации государственного и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации" (ст.16), Федеральный закон от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ "О приватизации государственного и муниципального имущества" (ст.13) и Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 "О банках и банковской деятельности" (ст.11), хотя относительно последнего необходимо отметить, что впоследствии он вступил в противоречие с Федеральным законом от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" (ст.13 ч.4).
Непосредственно ГК РФ позволяет финансируемым собственником учреждениям, не исключая и муниципальные учреждения, быть участниками хозяйственных обществ и вкладчиками в товариществах, если иное не установлено законом (часть первая, ст.66 ч.4), т.е. опосредованно муниципальные образования в хозяйственных обществах и товариществах участвовать могут. Заметим еще, что создаваемые в ограниченных случаях с участием органов местного самоуправления или, с их согласия, муниципальных учреждений хозяйственные общества и товарищества муниципальными предприятиями в полном смысле этого слова не являются, поэтому для муниципальных предприятий ГК РФ предусматривает другую организационно-правовую форму - унитарные предприятия (часть первая, ст.113 ч.1).
Основные положения ГК РФ, исходя из ст.56, 113, 114, и 115 части первой, о муниципальных предприятиях до внесения в него изменений и дополнений в связи с принятием Федерального закона "О государственных и муниципальных унитарных предприятиях" состояли в следующем:
• унитарным предприятием признается коммерческая организация, не наделенная правом собственности на закрепленное за ней собственником имущество;
• имущество унитарного предприятия является неделимым и не может быть распределено по вкладам (долям, паям), в том числе между работниками предприятия;
• в форме унитарных предприятий могут быть созданы только государственные и муниципальные предприятия;
• имущество муниципального унитарного предприятия находится в муниципальной собственности и принадлежит такому предприятию на праве хозяйственного ведения;
• органом унитарного предприятия является руководитель, который назначается собственником либо уполномоченным собственником органом и им подотчетен;
• унитарное предприятие отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим ему имуществом;
• муниципальное унитарное предприятие не несет ответственности по обязательствам собственника его имущества;
• муниципальное унитарное предприятие создается по решению уполномоченного на то органа местного самоуправления;
• устав муниципального унитарного предприятия утверждается уполномоченным на то органом местного самоуправления;
• муниципальное унитарное предприятие может создать в качестве юридического лица другое унитарное предприятие путем передачи ему в установленном порядке части своего имущества в хозяйственное ведение (дочернее предприятие); учредитель утверждает устав дочернего предприятия и назначает его руководителя;
• муниципальное образование не отвечает по обязательствам муниципального унитарного предприятия, за исключением случая, если несостоятельность (банкротство) предприятия вызвана органами местного самоуправления, имеющими право давать обязательные для этого предприятия указания либо имеющими возможность иным образом определять его действия.
Более детальное регулирование вопросов создания, деятельности, реорганизации и ликвидации муниципальных унитарных предприятий должно было осуществляться специальным Федеральным законом о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Такой закон был принят в 2002 г. и внес заметные изменения в гражданское законодательство об унитарных предприятиях - установил возможность создания унитарных предприятий на праве оперативного управления (казенных предприятий) не только Российской Федерацией, но и субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями (ст.2, ч.2), в связи с чем одновременно были внесены соответствующие изменения и дополнения в ГК РФ 1994 г. (часть первая, ст.115). Данный закон исключил также возможность создания муниципальными унитарными предприятиями дочерних предприятий (часть первая, ст.114).
Регулирование вопросов создания муниципальных предприятий в Законе о местном самоуправлении 2003 г. осуществляется точно также, как и регулирование вопросов создания муниципальных учреждений. Остановимся более подробно на принципиальных для нас положениях Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях. Согласно ст.8, ч.4 этого закона, унитарное предприятие является коммерческой организацией. Коммерческие организации, согласно ГК РФ (часть первая, ст.50, ч.1), имеют основной целью своей деятельности извлечение прибыли. Исходя из положений ст.8, ч.4 Закона о государственных и муниципальных унитарных предприятиях возможность создания таких предприятий предусматривается в случаях, когда существует следующая необходимость:
— использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности Российской Федерации;
— осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства;
— деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий;
— научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности Российской Федерации;
— разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов Российской Федерации и обеспечивающей безопасность Российской Федерации;
— производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной, в том числе для казенных предприятий, если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта Российской Федерации или муниципального образования;
— использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности Российской Федерации, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов Российской Федерации;
— осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств;
— осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий.
Установим, в какой мере указанные случаи касаются муниципальных унитарных предприятий.
В Российской Федерации в соответствии с действующим законодательством запрещается приватизация, в подавляющем большинстве, объектов имущества и имущественных комплексов, находящихся в государственной (федеральной и субъектов Российской Федерации) собственности. Имеются отдельные исключения, например предприятия, осуществляющие производство и (или) продажу наркотических средств и психотропных веществ (муниципальные аптеки), приватизация которых запрещена в соответствии со ст.17 ч.4 Федерального закона от 8 января 1998 г. № З-ФЗ "О наркотических средствах и психотропных веществах", но Законом о местном самоуправлении 2003 г. нахождение соответствующего имущества в муниципальной собственности не предусмотрено (ст.50), т.е. здесь нет предмета для деятельности муниципальных унитарных предприятий. Тем более это относится к имуществу, необходимому для обеспечения безопасности Российской Федерации.
Организация и проведение закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства также не может быть отнесена к деятельности муниципальных унитарных предприятий. Здесь можно говорить только об осуществлении деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам с учетом полномочий органов местного самоуправления по установлению цен и тарифов на продукцию и услуги муниципальных предприятий), хотя это трудно увязать с основной целью деятельности предприятий как коммерческих организаций - извлечением прибыли, а дотирование предприятий из местных бюджетов запрещено бюджетным законодательством.
Все остальные возможные цели деятельности унитарных предприятий к муниципальным предприятиям не имеют отношения, а в части, касающейся казенных предприятий, можно рассматривать такие случаи, как производство продукции и выполнение работ, предназначенных для муниципальных нужд, осуществление отдельных дотируемых видов деятельности и ведение убыточных производств, и здесь уже точно не просматриваются коммерческие цели.
В итоге мы получаем, что муниципальные унитарные предприятия если и могут создаваться, то только для осуществления очень ограниченного круга видов деятельности, по преимуществу некоммерческого характера, более свойственных казенным предприятиям, которые в части правового режима имущества и взаимоотношений с органами местного самоуправления практически не отличаются от муниципальных учреждений.
К такому выводу можно прийти и на основе анализа целевого назначения муниципального имущества, на базе которого могут быть созданы муниципальные унитарные предприятия (необходимое для решения вопросов местного значения; для осуществления отдельных государственных полномочий; для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений; для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения).
Характеристика правовым режимам имущества (хозяйственное ведение и оперативное управление), находящегося во владении, пользовании и распоряжении муниципальных унитарных предприятий, уже дана. Напомним лишь, что наиболее адекватным для организаций публичной формы собственности является режим оперативного управления.
Риск потери муниципального имущества, закрепленного на праве хозяйственного ведения и оперативного управления за муниципальными унитарными предприятиями, достаточно велик, поскольку, во-первых, согласно Закону о государственных и муниципальных унитарных предприятиях, они несут ответственность по своим обязательствам всем принадлежащим им имуществом (ст.7 ч.1), во-вторых, муниципальные образования несут субсидиарную ответственность по обязательствам муниципальных предприятий, если их несостоятельность (банкротство) вызвана органами местного самоуправления (ст.7 ч.2), что является распространенным явлением, и муниципальных казенных предприятий при недостаточности их имущества (ст.7 ч.3).
Рассмотрим, какие механизмы влияния на муниципальные унитарные предприятия есть у органов местного самоуправления. В соответствии со ст.20 Федерального закона органы местного самоуправления в отношении муниципальных унитарных предприятий обладают следующими правами:
• принятие решения о создании унитарного предприятия;
• определение целей, предмета, видов деятельности унитарного предприятия;
• согласие на участие унитарного предприятия в ассоциациях и других объединениях коммерческих организаций;
• определение порядка составления, утверждения и установления показателей планов (программы) финансово-хозяйственной деятельности унитарного предприятия;
• утверждение устава унитарного предприятия, внесение в него изменений, в том числе утверждение устава унитарного предприятия в новой редакции;
• принятие решения о реорганизации или ликвидации унитарного предприятия в порядке, установленном законодательством, назначение ликвидационной комиссии и утверждение ликвидационных балансов унитарного предприятия;
• формирование уставного фонда муниципального предприятия (не казенного);
• назначение на должность руководителя унитарного предприятия, заключение с ним, изменение и прекращение трудового договора в соответствии с трудовым законодательством и иными содержащими нормы трудового права нормативными правовыми актами;
• утверждение бухгалтерской отчетности и отчетов унитарного предприятия;
• согласие на распоряжение недвижимым имуществом, а в случаях, установленных федеральными законами, иными нормативными правовыми актами или уставом унитарного предприятия, на совершение иных сделок;
• осуществление контроля за использованием по назначению и сохранностью принадлежащего унитарному предприятию имущества;
• утверждение показателей экономической эффективности деятельности унитарного предприятия и контроль их выполнения;
• согласие на создание филиалов и открытие представительств унитарного предприятия;
• согласие на участие унитарного предприятия в иных юридических лицах;
• согласие в случаях, предусмотренных Федеральным законом, на совершение крупных сделок, сделок, в совершении которых имеется заинтересованность, и иных сделок;
• принятие решений о проведении аудиторских проверок, утверждение аудитора и определение размера оплаты его услуг.
В отношении муниципального казенного предприятия помимо указанных правомочий органы местного самоуправления вправе изымать у казенного предприятия излишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество; доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд; утверждать смету доходов и расходов казенного предприятия.
Если принять во внимание, что муниципальное унитарное предприятие является самостоятельным хозяйствующим субъектом, то механизмы влияния собственника имущества такого предприятия можно считать достаточными. Важно только, чтобы органы местного самоуправления грамотно и в полном объеме использовали свои права. Это, в частности, касается проработки устава предприятия, контракта с его руководителем, системы показателей экономической эффективности деятельности предприятия и т.п. Во всяком случае, возможности органов местного самоуправления легально осуществлять управляющие воздействия на деятельность предприятия с принятием закона существенно выросли, так как до этого указанные органы имели законное право лишь утверждать устав, назначать и увольнять руководителя, давать согласие на распоряжение недвижимым имуществом и решать вопросы о реорганизации и ликвидации муниципального унитарного предприятия.