В ходе последовательного развития законодательства о местном
самоуправлении и о муниципальных предприятиях сложилась ситуация, в которой
практически все вопросы создания, деятельности, реорганизации и ликвидации
муниципальных унитарных предприятий урегулированы, однако необходимость и
возможность самого их существования поставлена под вопрос. Прежде всего это
касается муниципальных предприятий, созданных на отживающем (если не отжившем)
праве хозяйственного ведения, но и смысл создания предприятий на праве
оперативного управления, возможность чего появилась сравнительно недавно, также
невелик, так как на этом правовом режиме имущества, выполняя те же функции,
могут создаваться и осуществлять деятельность муниципальные учреждения.
Наличие отдельных видов муниципальных учреждений предусмотрено ст.41, 43 Конституции РФ. Это учреждения здравоохранения и образования.
Закон о местном самоуправлении 1995 г. в п.6, 7 ст.6 ч.2 относит к вопросам местного значения организацию, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего (в более поздней редакции - общего) и профессионального образования, здравоохранения, предусматривает нахождение в муниципальной собственности муниципальных учреждений образования, здравоохранения, культуры и спорта (ст.29 ч.1) и относит к правам органов местного самоуправления право создания учреждений (ст.30).
В одноименном законе 2003 г. реализован другой подход к регулированию вопроса создания муниципальных учреждений: не называя видов муниципальных учреждений, закон включает в полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения создание муниципальных учреждений (п.3 ст.17 ч.1), определяя же перечень видов муниципального имущества по целевому назначению, - имущество, на базе которого могут быть созданы муниципальные учреждения (ст.50).
Такой подход представляется более целесообразным, поскольку не имеет смысла перечислять в законе все возможные муниципальные учреждения, а обеспечить возможность создания необходимых для решения вопросов местного значения и осуществления отдельных государственных полномочий учреждений и ограничить возможность создания учреждений, не соответствующих компетенции муниципальных образований, можно через установление перечня допустимого к нахождению в муниципальной собственности имущества.
Чтобы определить место и роль муниципальных учреждений в муниципальном секторе экономики, необходимо рассмотреть правовое положение такого вида организаций.
ГК РФ содержит следующие основные положения, относящиеся к муниципальным учреждениям (часть первая, ст.120):
• учреждение является некоммерческой организацией;
• учреждение создается для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера;
• имущество закрепляется за учреждением на праве оперативного управления;
• муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением;
• бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества (муниципальным образованием в лице органов местного самоуправления за счет средств местного бюджета);
• бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества (муниципальное образование);
• автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества (муниципальным образованием) или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственность по обязательствам автономного учреждения;
• особенности правового положения отдельных видов государственных и иных учреждений определяются законом и иными правовыми актами.
Надо сказать, что часть этих положений относительно нова, так как разделение учреждений на бюджетные и автономные было введено принятием в 2006 г. отдельного Федерального закона об автономных учреждениях. Ранее правовое положение учреждений регулировалось только Федеральным законом от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях" (далее - Закон о некоммерческих организациях). В новой редакции Закона о некоммерческих организациях исключены все нормы, касающиеся муниципальных бюджетных учреждений.
Основываясь на приведенных нормах, можно сделать вывод, что
муниципальные организации, создаваемые в такой организационно правовой форме
как учреждения, полностью отвечают смыслу деятельности местного самоуправления:
их цели носят социально-культурную направленность, они подконтрольны органам
местной публичной власти, финансируются по смете (расходуют бюджетные средства
на цели, определенные собственником), не распоряжаются самостоятельно
имуществом, принадлежащим муниципальному образованию, и не отвечают по своим
обязательствам недвижимым имуществом, закрепленным за ними муниципальным
образованием или приобретенным на бюджетные средства.
Такая организационно-правовая форма муниципальных некоммерческих организаций, как муниципальные учреждения, имеет в муниципальном секторе экономики наибольшее распространение. При этом законодательство допускает создание и деятельность иных некоммерческих организаций муниципальных образований. Это не запрещалось и ранее, но новый Закон о местном самоуправлении 2003 г. наделил представительные органы муниципальных образований прямым правом принятия решений о создании некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов (ст.69 ч.1).
Цели деятельности автономной некоммерческой организации и фонда, как, впрочем, и большинства других видов некоммерческих организаций, соответствуют целям деятельности органов местного самоуправления - "предоставление услуг в области образования, здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг" (ст.10 ч.1 Закона о некоммерческих организациях) для автономной некоммерческой организации и "социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели" (ст.7 ч.1) для фонда.
И та и другая организация не имеет членства и может учреждаться гражданами и (или) юридическими лицами (в нашем случае - органами местного самоуправления) на основе добровольных имущественных взносов; при этом имущество, переданное этой организации, является собственностью организации, и учредители не отвечают по обязательствам созданной ими организации, а отвечают по обязательствам учредителей (ст.7, 10 ч.1).
Организации обоих видов вправе осуществлять предпринимательскую деятельность, соответствующую целям, для достижения которых созданы указанные организации (ст.7, 10 ч.2). Разница состоит в том, что для осуществления предпринимательской деятельности фонды вправе создавать хозяйственные общества или участвовать в них (ст.7 ч.2), что не предусмотрено положениями об автономных некоммерческих организациях.
Несколько различаются положения об участии учредителей в управлении автономной некоммерческой организации и фондом, точнее, о надзоре за их деятельностью. Надзор за деятельностью автономной некоммерческой организации осуществляют ее учредители в порядке, предусмотренном ее учредительными документами (ст.10 ч.3), а для надзора за деятельностью фонда, принятием другими органами фонда решений и обеспечением их исполнения, использованием средств фонда, соблюдением фондом законодательства создается попечительский совет, порядок формирования и деятельности которого определяется уставом фонда, утвержденным его учредителями (ст.7 ч.3), хотя и для надзора за деятельностью автономной некоммерческой организации ничто не препятствует созданию такого же попечительского совета. Кроме того, фонд обязан ежегодно публиковать отчеты об использовании своего имущества (ст.7 ч.2), но учредители могут посредством внесения соответствующих требований в учредительные документы обязать также и автономную организацию публиковать названные отчеты.
Никаких преимуществ для учредителей создание автономных некоммерческих организаций и фондов не приносит, более того, установлено, что учредители автономной некоммерческой организации могут пользоваться ее услугами только на равных условиях с другими лицами (ст.10 ч.4). Можно говорить лишь о том, что, создавая такие организации, органы местного самоуправления способствуют развитию "третьего сектора" экономики, деятельность которого тесно связана с решением задач, стоящих перед муниципальными образованиями.
Выбор именно рассмотренных организационно-правовых форм некоммерческих организаций не вполне объясним. При прочих равных условиях более предпочтительной представляется организационно правовая форма некоммерческого партнерства (ст.8). Создаваемая в этой форме организация основана на членстве и служит содействию ее членам в осуществлении их деятельности. Члены некоммерческого партнерства вправе:
• участвовать в управлении делами некоммерческого партнерства;
• получать информацию о деятельности некоммерческого партнерства в установленном учредительными документами порядке;
• по своему усмотрению выходить из некоммерческого партнерства;
• если иное не установлено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства, получать при выходе из некоммерческого партнерства часть его имущества или стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, за исключением членских взносов, в порядке, предусмотренном учредительными документами некоммерческого партнерства;
• получать в случае ликвидации некоммерческого партнерства часть его имущества, оставшегося после расчетов с кредиторами, либо стоимость этого имущества в пределах стоимости имущества, переданного членами некоммерческого партнерства в его собственность, если иное не предусмотрено федеральным законом или учредительными документами некоммерческого партнерства.
Причем неизвестны какие-либо законодательные ограничения на
участие органов местного самоуправления в некоммерческих партнерствах.
Ранее законодательство не позволяло муниципальным образованиям участвовать в создании хозяйственных обществ, за исключением отдельных случаев. Основной ограничительной нормой являлась и до настоящего времени является норма ГК РФ, запрещающая органам местного самоуправления выступать участниками хозяйственных обществ, если иное не установлено законом (Часть первая, ст.66, ч.4).
Один из таких случаев установлен Законом о местном самоуправлении 2003 г. - учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения (ст.8 ч.4; ст.51 ч.4). Возможные организационно-правовые формы межмуниципальных хозяйственных обществ также определены названным законом (ст.68) - общества с ограниченной ответственностью и закрытые акционерные общества.
Цель их создания названа, и она определяется не только ограниченностью ресурсов каждого отдельно взятого муниципального образования. Во множестве случаев нецелесообразно создавать муниципальные унитарные предприятия для обеспечения решения вопросов местного значения даже при наличии достаточных ресурсов. Чаше всего это касается деятельности, связанной с предоставлением коммунальных услуг населению, например эксплуатации очистных сооружений, полигонов и предприятий по утилизации и переработке бытовых отходов и т.п. Такая форма межмуниципальной кооперации зарекомендовала себя во многих странах и может найти применение в России.
В условиях разграничения муниципальной собственности между муниципальными районами и поселениями в целях сохранения эффективно действующих относительно крупных хозяйствующих субъектов в сфере коммунальных услуг (как правило, районного масштаба) возможна реорганизация районных унитарных предприятий путем преобразования их в хозяйственные общества, учредителями которых могут выступить все поселения района ал и, по крайней мере, их часть, что позволит, с одной стороны, сохранить данные хозяйствующие субъекты, с другой стороны, обеспечить влияние каждого из поселений на их деятельность.
Выбор указанных организационно-правовых форм продиктован спецификой создания межмуниципальных хозяйственных обществ: их учредителями является ограниченный круг муниципальных образований.
Относительно участия органов местного самоуправления в управлении хозяйственными обществами по сравнению с унитарными предприятиями можно отметить, что в числе органов управления обществами могут быть и коллегиальные органы с участием представителей муниципальных образований, тогда как единственным органом управления унитарным предприятием является его руководитель.
Существует определенная проблема применения названных
организационно-правовых форм в межмуниципальной хозяйственной деятельности:
законодательство о хозяйственных обществах и законодательство о приватизации (а
создание межмуниципального хозяйственного общества предусматривает отчуждение
муниципального имущества, хотя и специфическое) формировались, когда
возможность создания межмуниципальных хозяйственных обществ не предполагалась,
поэтому между действующими законами существуют противоречия, препятствующие
практической реализации относительно новых для России форм межмуниципальной
кооперации. Но законодательные противоречия устраняются и со временем должны
быть полностью устранены, и даже при их наличии правами на участие в создании
хозяйственных обществ обладают учреждения (значит, и муниципальные учреждения)
с согласия собственника (для нас - муниципального образования в лице органов
местного самоуправления). Следовательно, органы местного самоуправления, не
участвуя непосредственно в создании межмуниципальных хозяйственных обществ,
могут поручить это муниципальным учреждениям. Такая процедура некоторыми
муниципальными образованиями используется.
Важнейшим элементом всякого управления и, несомненно, муниципального управления является планирование. Виды и методы планирования широко известны, поэтому мы остановимся только на особенностях их применения в муниципальном управлении.
С учетом основных форм деятельности органов местного самоуправления планирование в муниципальном управлении может быть разделено на финансовое планирование, планирование действий и планирование нормотворческой работы.
Вопросы управления местными финансами рассмотрим подробнее в отдельной главе, здесь же отметим, что основной формой финансового планирования в органах местного самоуправления было и остается составление проекта местного бюджета на один год. В то же время наряду с бюджетным планированием постепенно укореняются финансовые (бюджетные) планировки на два последующих за однолетним бюджетным периодом года, а также (хотя и в более редких случаях) составление финансового баланса территории.
Под планированием действий понимаем составление планов мероприятий, предполагаемых к осуществлению в определенный плановый период, выделяя из них мероприятия, связанные с разработкой и принятием муниципальных правовых актов (планирование нормотворческой работы).