Контрольная работа: Управление муниципальным хозяйством

По периодам планирования выделяется кратко-, средне - и долгосрочное планирование. В муниципальном управлении, как правило, под краткосрочным планированием понимается планирование на период до одного года, под среднесрочным - на период до трех лет (иногда до пяти лет), под долгосрочным - на период более трех (более пяти) лет.

Некоторыми авторами долгосрочное планирование, особенно на сроки более десяти лет, отождествляется со стратегическим планированием. Такая позиция представляется некорректной, так как, вводя понятие стратегического планирования, мы должны сопоставить с ним тактическое планирование. Эти два вида планирования существенно различаются не сроками, а целями планируемой деятельности. Стратегические (основополагающие) цели развития муниципального образования в общем случае достигаются в течение длительного периода, но могут быть достигнуты и в средне - и даже в краткосрочной перспективе в зависимости от начальных условий, существующих на момент разработки и принятия стратегических планов, и ресурсов для их реализации. Тактическое планирование ориентировано на достижение тех промежуточных целей и решение тех задач, которые способствуют достижению стратегических целей. Поэтому в стратегическом планировании мы должны прежде всего ответить на вопрос, что должно быть достигнуто, в тактическом - как это может быть достигнуто.

Поскольку органы местного самоуправления являются органами публичной власти, для них особенно важна легитимизация (получение согласия местного сообщества) и легализация (принятие либо утверждение в установленном порядке) документов планирования.

Определим сначала виды и перечень основных документов планирования, наличие которых желательно в каждом муниципальном образовании.

Базовым документом для последующего планирования деятельности является концепция социально-экономического развития муниципального образования - прогнозно-аналитический документ, содержащий систему представлений о стратегическом выборе, стратегических целях и приоритетах развития территории, основные положения стратегии и социально-экономической политики в разрезе ее отдельных составляющих и средств реализации поставленных целей.

Это определение концепции социально-экономического развития муниципального образования основывается на понятии стратегического выбора, под которым понимается совокупность приоритетных функций, выполнение которых в рассматриваемой перспективе должно обеспечить достижение главных целей комплексного социально - экономического развития.

В свою очередь приоритетные функции - ключевые отрасли и виды деятельности, определенные в качестве "полюсов экономического развития" (отрасли специализации, градообразующие, доминирующие, пропульсивные, т.е. обладающие эффектом мультипликатора).

Под целью развития понимается ожидаемый (намечаемый) обоснованный результат, определяемый качественно (словесно, на содержательном уровне), количественно и во времени.

Следующим в иерархии документов планирования является стратегический алан - краткий документ презентационного характера, содержащий систему мер и проектов, направленных на создание условий для реализации приоритетных функций, определенных в качестве стратегического выбора.

Дальнейшее развитие системы документов планирования основывается на решении вопроса, каким образом (с использованием каких ресурсов, кем, посредством проведения каких мероприятий, в какие сроки) могут быть реализованы концепция и, соответственно, стратегический план социально-экономического развития муниципального образования. Обобщающим документом планирования, отвечающим на этот вопрос, является программа комплексного социально-экономического развития муниципального образования - реализующий концепцию прогнозно-проектный документ, содержащий совокупность увязанных по ресурсам, исполнителям и срокам реализации мероприятий, направленных на достижение целей социально - экономического развития и реализацию стратегического выбора.

Учитывая, что цель текущего управления муниципальным хозяйством - обеспечивать функционирование систем жизнеобеспечения и социальной сферы муниципального образования, а без развития всех направлений и сфер деятельности неизбежна их стагнация, важное значение приобретает перспективное планирование и внедрение программно-проектных методов управления во всех отраслях муниципального хозяйства. Этому служит разработка и принятие более узконаправленных, чем комплексная программа социально-экономического развития муниципального образования, программ по отдельным сферам и направлениям муниципального управления. Таковыми являются целевые программы - программы, направленные на достижение отдельных целей развития (целей развития в одной сфере или в одном направлении деятельности), ^го, например, программы развития образования, здравоохранения, жилищного хозяйства и т.п., программы по отдельным составляющим этих сфер и направлений - программы компьютеризации школ, оснащения медицинских учреждений диагностическим оборудованием, развития индивидуального жилищного строительства, а также ведомственные программы - программы по направлениям деятельности органов (структурных подразделений) местной администрации.

В ряде случаев целевые и ведомственные программы по целям и содержанию могут не различаться, но они различаются по способу их принятия и возможности выделения ресурсов на реализацию. Целевые программы разрабатываются и принимаются в общем порядке, установленном для разработки и принятия программ развития муниципального образования, средства на их реализацию предусматриваются в местном бюджете отдельными разделами, подразделами и строками. Ведомственные программы разрабатываются и принимаются органами (структурными подразделениями) местной администрации и реализуются за счет средств, предусмотренных в местном бюджете на осуществление текущей деятельности по соответствующим направлениям. Как правило, ведомственные программы представляют собой совокупность мероприятий, осуществляемых органами (структурными) подразделениями местной администрации в режиме текущего управления, но при этом структурированных и взаимоувязанных, как и в других программах, по целям и ресурсам. Наличие документов перспективного планирования, планирования социально-экономического развития не исключает принятия планов оперативной деятельности - еженедельных, ежемесячных и ежеквартальных. По совокупности все названные планы и программы, виды и этапы планирования составляют целостную систему планирования в муниципальном управлении, обеспечивающую целенаправленное, прогнозируемое и устойчивое функционирование муниципального хозяйства и развитие муниципального образования. Иерархия основных документов планирования в муниципальном управлении представлена на рис. 9.

Рис. 9. Иерархия документов планирования в муниципальном управлении

Легитимизация планов и программ развития муниципального образования может осуществляться различными способами. В частности, в ст.22, 25, 28, 29, 30, 31 Закона о местном самоуправлении предусмотрены такие формы гражданского участия в местном самоуправлении, как местный референдум, сход граждан, собрание и конференция граждан, опрос граждан, публичные слушания, каждая из которых может применяться для широкого обсуждения планов и программ развития муниципального образования. Кроме того, их обсуждение может быть организовано в местных средствах массовой информации, в том числе учреждаемых органами местного самоуправления. Но особое внимание следует уделить двум из названных форм - местному референдуму и публичным слушаниям.

На местный референдум могут выноситься особенно важные и принципиальные вопросы развития муниципального образования, при этом принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования (ст.22 ч.7). То есть в случае получения на местном референдуме согласия населения с предложенными направлениями развития муниципального образования эти направления приобретают и самую высокую легитимность.

Публичные слушания не обеспечивают такой легитимности принимаемых планов и программ развития, однако указанным Федеральным законом прямо предписана обязательность вынесения на публичные слушания проектов этих планов и программ. Во всяком случае публичные слушания позволяют принять участие в обсуждении и высказать свое мнение, учитываемое при принятии планов и программ.

Легализация планов и программ (придание им законной силы и обязательности для исполнения) осуществляется путем принятия правовых актов уполномоченными органами и должностными лицами. В частности, принятие планов и программ развития муниципального образования отнесено к исключительной компетенции представительного органа муниципального образования (п.4 ст.35 ч.10).

8. Оценка деятельности органов управления муниципальным хозяйством

Оценивая качество управления, говорят о его результативности и эффективности. Эти понятия зачастую смешивают, поэтому есть необходимость точно определить, что следует вкладывать в эти понятия. Существуют различные определения результативности и эффективности, но их суть сводится к следующему:

•              эффективность - получение результатов с наименьшими затратами ресурсов (финансовых, материальных, человеческих, временных и т.п.) либо получение более высоких результатов при одном и том же объеме ресурсов.

В последнее время результативности и эффективности деятельности органов управления муниципальным хозяйством (органов местного самоуправления) уделяется все более значительное внимание, что обусловлено ограниченностью ресурсов и необходимостью ускоренного развития муниципальных образований исходя из существующей ситуации в экономике и социальной сфере.

Так, к полномочиям (фактически, к обязанностям) органов местного самоуправления отнесены, согласно п.6 ст.17 ч.1 Закона о местном самоуправлении 2003 г., "организация сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставление указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации".

Кроме того. Закон дополнен статьей "Оценка эффективности деятельности органов местного самоуправления", согласно которой "перечень показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления утверждается в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации" (ст.18.1 ч.1). Этой же статьей предусмотрена возможность стимулирования достижения муниципальными образованиями высоких показателей эффективности путем выделения им грантов из бюджетов субъектов Российской Федерации (ст.18.1 ч.2).

На основании этого Росстатом введена система показателей для статистического наблюдения за состоянием экономики и социальной сферы муниципальных образований, а Указом Президента Российской Федерации и распоряжением Правительства Российской Федерации - система показателей для оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов.

Если проанализировать установленные названными Указом и Распоряжением показатели, имея в виду определения эффективности и результативности, можно прийти к выводу, что в действительности эти показатели являются показателями результативности, поскольку отражают результаты деятельности органов местного самоуправления, но не учитывают затраченные на их достижение ресурсы. Причем это те результаты, которые отражают ход реализации в муниципальных образованиях федеральной политики, в частности реализации национальных проектов, зачастую не имея непосредственного отношения к потребностям конечного потребителя результатов деятельности органов местного самоуправления - населения муниципального образования.

Например, в качестве показателя в сфере образования определен "удельный вес лиц, сдавших единый государственный экзамен, от числа выпускников общеобразовательных муниципальных учреждений, участвовавших в едином государственном экзамене". Ясно, что здесь не учитываются ресурсы, затраченные на достижение этого показателя, а главное, речь не идет о качестве образовательных услуг (состоянии и оснащенности школ, сменности, наполняемости классов и т.п.) и даже о качестве полученного образования, так как сдача единого государственного экзамена капается весьма спорным конечным показателем качества образования.

Поэтому, не исключая необходимости наличия установленных государством (в общегосударственных интересах) показателей для оценки деятельности органов местного самоуправления, надо в то же время иметь и показатели, характеризующие их деятельность с позиций населения, местного бизнеса, инвесторов и других субъектов, имеющих свои реально существующие или потенциально возможные интересы, связанные с деятельностью органов местного самоуправления и состоянием экономики и социальной сферы муниципального образования, а также соответствующую методику оценки.

Прежде всего требуется определиться с тем, что должны отражать конечные (итоговые) показатели деятельности органов местного самоуправления. Фактически мы это уже сказан и в предыдущем абзаце - количество и качество услуг, оказываемых в первую очередь населению, а также другим субъектам, имеющим интересы на территории муниципального образования; качество жизни в муниципальном образовании.

Для достижения конечных результатов необходимо иметь соразмерные решаемым задачам финансовые ресурсы, инфраструктуру с достаточной мощностью (пропускной способностью), профессионально подготовленные кадры. Этим определяется состав промежуточных показателей (показателей обеспечения результатов), в который соответственно входят показатели, характеризующие финансовую обеспеченность; наличие инфраструктуры; мощность инфраструктуры; кадровую обеспеченность.

Например, в сфере образования конечными результатами являются уровень подготовки школьников и качество предоставления образовательных услуг (удаленность образовательных учреждений от места проживания, их состояние, наполняемость классов, сменность, комфортность среды и т.п.). Для их достижения необходимо предусмотреть средства в местном бюджете (согласно нормативам, муниципальным социальным стандартам, экономическим расчетам) и в других источниках финансирования образовательных учреждений. Образовательные учреждения должны иметь достаточное количество мест, оборудование, учебную литературу и учебные пособия. Кадрами необходимой квалификации должны быть обеспечены органы управления образованием (профильные органы местного самоуправления) и собственно образовательные учреждения. Квалификация определяется уровнем и специализацией образования, опытом работы по специальности, результатами профессиональной деятельности. Все это характеризуется устанавливаемыми частными показателями. Структура системы показателей для оценки деятельности органов муниципального управления представлена на рис. 10.

Рис. 10. Структура системы показателей для оценки деятельности органов муниципального управления

Как правило, величина частного показателя не дает полного представления о результативности и эффективности деятельности в определенной сфере и по определенному направлению, поэтому вводятся частные оценки (частные индикаторы) - отношение достигнутых частных показателей к эталонным, за которые могут быть приняты установленные нормативные показатели, плановые показатели, показатели предшествующих периодов, аналогичные показатели в других муниципальных образованиях и т.д. в зависимости от целей оценки:

где

/,_1аст - частная оценка (частный индикатор): Р_кк - текущий (достигнутый) частный показатель; - базовый (эталонный) частный показатель.

Для агрегированной оценки результатов деятельности в отдельных сферах (отраслях) могут применяться отраслевые индикаторы, рассчитываемые как сумма произведения частных оценок на их удельный вес (весовые коэффициенты) в оцениваемой сфере (отрасли) деятельности: