Контрольная работа: Управление муниципальным хозяйством

В статье 5 Федерального закона от 17 июля 2001 г. № 101-ФЗ "О разграничении государственной собственности на землю" установлено основание внесения земельных участков в перечень земельных участков, на которые у муниципальных образований возникает право собственности, чем практически определены целевое назначение и виды указанных земельных участков. Однако этот Закон с 1 июля 2006 г. утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 17 апреля 2006 г № 53-Ф3 "О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации*, Федеральный закон "О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации*".

Одной из основных причин этого явился не пересмотр оснований для отнесения земельных участков к собственности того или иного публично-правового образования, а длительность процедур разграничения государственной собственности на землю, что сдерживает проведение земельной реформы. Но так или иначе, ранее установленное основание отнесения земельных участков к муниципальной собственности было заменено новым в целях разграничения государственной собственности на землю. Структура муниципальных земель изображена на рис. 5.

Рис. 5. Структура муниципальных земель

Лесной кодекс Российской Федерации (Л К РФ) от 29 января 1997 г. № 22-ФЗ (первоначальная редакция) не содержит положений о муниципальной собственности на лесной фонд и на не входящие в лесной фонд леса, но имеет в ст. 19 отсылку к Федеральному закону, определяющему формы собственности на леса, расположенные на землях городских поселений. Поскольку лесной фонд находился и находится в федеральной собственности (ст. 19 Л К РФ 1997 г. и ст.8 Л К РФ 2006 г.), то в состав муниципальной собственности могут включаться только земельные участки, покрытые лесной растительностью, в составе городских лесов (лесов поселений).

В соответствии со ст.34 Водного кодекса Российской Федерации от 16 ноября 1995 г. № 167-ФЗ (первоначальная редакция) муниципальная собственность допускается только на обособленные водные объекты. Более того, водные объекты, находящиеся в государственной собственности, не подлежат передаче в собственность муниципальным образованиям (ст.35).

Водный кодекс РФ от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ конкретизировал состав водных объектов, которые могут находиться в муниципальной собственности. В него входят пруды и обводненные карьеры, расположенные в границах земельного участка, принадлежащего на правах собственности муниципальному образованию.

Согласно ст.1, 2 Закона Российской Федерации от 21 февраля 1992 г. № 2395-1 "О недрах", недра являются государственной собственностью, в муниципальной собственности могут находиться добытые из недр полезные ископаемые и иные ресурсы по условиям лицензии.

Таким образом, федеральный законодатель реализовал представление о земле и других природных ресурсах как об общенациональном достоянии путем отнесения этих ресурсов в подавляющем большинстве к федеральной собственности. Муниципальные образования в соответствии с их местом в политико-экономической системе Российской Федерации получили в рамках этой концепции только малозначительные ресурсы сугубо местного значения, причем те, которыми они фактически владели и ранее.

Формирование муниципального имущества

ГК РФ (часть первая, ст.124 ч.1,2) установил, что муниципальные образования участвуют в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, на равных началах с гражданами и юридическими лицами, введя при этом положение, согласно которому к муниципальным образованиям применяются нормы, определяющие участие юридических лиц в гражданских правоотношениях, если иное не вытекает из закона или особенностей данных субъектов. Будем опираться на это положение в дальнейшем, поскольку оно важно для понимания ряда вопросов в отношении участия муниципальных образований в финансово-хозяйственной деятельности, в частности для объяснения факта ограничения права муниципальных образований иметь в собственности определенные объекты имущества и создания муниципальных и межмуниципальных организаций.

Признав местное самоуправление формой публичной власти, федеральный законодатель предусмотрел, а затем и применил свое право регулировать участие муниципальных образований в гражданских отношениях иным образом, чем участие в названной деятельности других субъектов этих отношений.

Это подтверждается и приведенной выше нормой, подтверждающей, что особенности возникновения, осуществления и прекращения права муниципальной собственности устанавливаются Законом о местном самоуправлении 2003 г. (ст.50 ч.6). То есть не всякое имущество и не всеми способами, определенными гражданским законодательством для юридических лиц и граждан, может быть включено в состав муниципальной собственности, и наоборот, для муниципальных образований могут быть предусмотрены иные, чем для названных лиц, способы приобретения права собственности.

Общие основания приобретения права собственности определены в Части первой ст.136, 218 ГК РФ. К ним относятся:

•              изготовление или создание новой вещи лицом для себя с соблюдением закона и иных правовых актов;

•              получение в результате использования имущества плодов, продукции, если иное не предусмотрено законом, иными правовыми актами или договором об использовании этого имущества;

•              приобретение права собственности на имущество, которое имеет собственника, на основании договора купли-продажи, мены, дарения или иной сделки об отчуждении этого имущества;

•              переход права собственности на имущество, принадлежавшее умершему лицу, по наследству в соответствии с завещанием или законом;

•              переход права собственности на имущество реорганизованного юридического лица к юридическим лицам-правопреемникам реорганизованного юридического лица;

•              приобретение права собственности на имущество, не имеющее собственника, на имущество, собственник которого неизвестен, либо на имущество, от которого собственник отказался или на которое он утратил право собственности по иным основаниям, предусмотренным законом, в случаях и в порядке, предусмотренных ГК РФ.

Непосредственно органы местного самоуправления новые веши не изготавливают и не создают, но по их заказу за бюджетные средства такие вещи могут изготавливаться другими лицами (ст.54 Закона о местном самоуправлении 2003 г.); новые вещи могут создаваться и изготавливаться также муниципальными предприятиями как на основе муниципального заказа, так и за счет собственных средств. Например, за счет средств местного бюджета в соответствии с вопросами местного значения могут строиться автомобильные дороги, мосты и иные транспортные инженерные сооружения, жилые помещения и др. (ст.14, 15, 16). Эти вещи могут находиться в муниципальной собственности и, следовательно, включаются в состав муниципального имущества (ст.50), т.е. создание или изготовление новых вещей является для муниципальных образований законным способом формирования муниципального имущества.

Продукция организациями муниципальной формы собственности, имеющими в хозяйственном ведении или оперативном управлении муниципальное имущество, или организациями, использующими муниципальное имущество на иных правах, производится в очень незначительных объемах, а в процессе приведения состава муниципального имущества в соответствие с требованиями ст.50 Закона о местном самоуправлении 2003 г. производиться не будет. Этот способ для формирования муниципального имущества практически неприменим.

Участие в сделках по приобретению имущества, которое может в соответствии с законодательством находиться в муниципальной собственности, муниципальным образованиям не запрещено.

Муниципальные образования могут в соответствии с ГК РФ призываться к наследованию по завещанию (часть третья, ст.1116 ч.2). К наследованию по закону может призываться только Российская Федерация в отношении выморочного имущества, и такое имущество может передаваться в собственность муниципальных образований из федеральной собственности (часть третья, ст.1151 ч.2,3), что не является правом муниципальных образований наследования выморочного имущества.

Муниципальные образования, не являясь юридическими лицами, не подлежат реорганизации в порядке, определенном для таких лиц, однако, согласно ст.13 Закона о местном самоуправлении 2003 г., могут быть преобразованы. В этом случае переход права собственности на имущество преобразованного муниципального образования к его правопреемникам осуществляется на основании закона субъекта Российской Федерации.

По истечении года со дня постановки на учет в муниципальную собственность, в соответствии с частью первой, ст.225 ч.3, может быть включена на основании решения суда бесхозяйная недвижимая вещь.

Из всех перечисленных возможностей формирования муниципального имущества основными должны были бы стать создание и приобретение объектов имущества за счет средств местного бюджета, но это в том случае, если бы муниципальные образования имели многолетнюю историю своего существования и (или) значительные финансовые ресурсы. Поскольку ни того, ни другого в российской действительности не имеется, имущество муниципальных образований в своей основной части формировалось и формируется посредством свойственных публично-правовым образованиям процедурам разграничения имущества между Российской Федерацией, субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями, а также передачи имущества из государственной в муниципальную собственность.

Первоначально это было сделано, как уже указывалось, в соответствии с Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. № 3020-1 "О разграничении государственной собственности в Российской Федерации на федеральную собственность, государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность", в настоящее время этот процесс продолжается в ходе земельной, имущественной, административной и муниципальной реформ.

Основные способы формирования муниципального имущества представлены на рис. 6.

Правовые режимы муниципального имущества

До сих пор мы говорили о праве муниципальной собственности на имущество, не обращаясь к содержанию понятия "собственность". Право собственности на имущество состоит в правах владения, пользования и распоряжения им. Наличие имущества в муниципальной собственности вовсе не означает, что муниципальные образования, а от их имени - органы местного самоуправления - осуществляют все названные права в полном объеме и одновременно по отношению ко всему муниципальному имуществу.

В соответствии с ГК РФ имущество публично-правовых образований, в число которых входят муниципальные образования, может находиться в одном из трех правовых режимов: в хозяйственном ведении, в оперативном управлении, в казне. Они изображены на рис. 7.

Рис. 6. Основные способы формирования муниципального имущества

Рис. 7. Правовые режимы муниципального имущества

Право хозяйственного ведения, осуществляемое муниципальными унитарными предприятиями, состоит во владении, пользовании и распоряжении имуществом в ограниченных пределах, определяемых ГК РФ от 1994 г. (часть первая, ст.294). Эти пределы заключаются в отсутствии у муниципальных унитарных предприятий права продавать принадлежащее ему на правах хозяйственного ведения недвижимое имущество, сдавать его в аренду, отдавать в залог, вносить в качестве вклада в уставный (складочный) капитал хозяйственных обществ и товариществ или иным способом распоряжаться этим имуществом без согласия собственника (часть первая, ст.295). Но и собственник (муниципальное образование) не вправе распоряжаться имуществом, переданным в хозяйственное ведение, причем права муниципального унитарного предприятия на владение имуществом защищаются также против собственника.

Российским гражданским законодательством введен институт распоряжения публичной собственностью, который, с одной стороны, существенно ограничивает права собственника, с другой стороны, ограничивает также и права хозяйствующего субъекта. В результате неиспользуемым, используемым не по назначению или неэффективно используемым имуществом не вправе распорядиться ни собственник, ни владелец.

Права владения, пользования и распоряжения имуществом, переданным в оперативное управление муниципальным казенным предприятиям и муниципальным учреждениям, определены в большей степени в пользу собственника. Так, муниципальное казенное предприятие и муниципальное учреждение, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются и распоряжаются имуществом в соответствии с целями своей деятельности, заданиями собственника этого имущества и назначением этого имущества.

В соответствии со ст.296 части первой ГК РФ 1994 г. собственник имущества вправе изъять лишнее, неиспользуемое или используемое не по назначению имущество, закрепленное им за казенным предприятием или учреждением либо приобретенное казенным предприятием или учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение этого имущества. Имуществом, изъятым у казенного предприятия или учреждения, собственник этого имущества вправе распорядиться по своему усмотрению.

Муниципальное казенное предприятие так же, как и муниципальное унитарное предприятие, созданное на праве хозяйственного ведения, может отчуждать или иным способом распоряжаться закрепленным за ним имуществом лишь с согласия собственника этого имущества (часть первая, ст.297).

Муниципальное бюджетное учреждение не вправе отчуждать либо иным способом распоряжаться имуществом, закрепленным за ним собственником или приобретенным этим учреждением за счет средств, выделенных ему собственником на приобретение такого имущества (часть первая, ст.298).

В муниципальную казну входит муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями (часть первая, ст.215, ч.3), и этим имуществом органы местного самоуправления от имени муниципального образования распоряжаются самостоятельно и непосредственно.

3. Управление муниципальным имуществом

Согласно ст.132 ч.2 Конституции РФ, органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, причем, по смыслу соответствующей статьи, управление муниципальной собственностью относится к вопросам местного значения. Но в перечнях вопросов местного значения, определенных законами о местном самоуправлении 1995 г. (ст.6) и 2003 г. (ст.14, 15, 16), вопрос управления муниципальной собственностью отсутствует.

В Законе о местном самоуправлении 1995 г. управление муниципальной собственностью упоминается в ст.29, ч.2 о муниципальной собственности, в одноименном законе 2003 г. об этом нет никаких упоминаний. Кажущаяся "нестыковка" законодательства на самом деле закономерна. Гражданское законодательство употребляет слово "управление" в сочетаниях, имеющих конкретный правовой смысл и содержание: "оперативное управление", "доверительное управление", "внешнее управление" и т.п. В Конституции РФ слово "управление" применено для обозначения самостоятельных действий органов местного самоуправления в отношении муниципальной собственности, что подтверждается нормой ст.130 ч.1, предшествующей названной: "Местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью".