Материал: Реализация инфраструктурных проектов

Контрактная форма является наиболее простой в реализации формой ГЧП. При заключении контракта права собственности и ответственность за неисполнение лежат на государстве. Для бизнеса подобная форма ничем не отличается от работы по договору с другими компаниями, кроме низкого уровня риска, гарантируемого государством. На выходе частная сторона получает долю в доходе или собираемых платежах. Главный недостаток данной формы инвестирования - это краткосрочность исполнения контракта.

Вторая форма взаимодействия государства и частного бизнеса - это арендные и лизинговые отношения. При реализации данной формы государство передает собственное имущество на временное пользование частному бизнесу, сохраняя за собой право распоряжения передаваемым имуществом. В роли имущества выступают здания, сооружения, производственное оборудование и т.д. В течение всего срока аренды частные компании вносят арендные платежи. Когда срок аренды подходит к концу, частный партнер должен вернуть арендуемое имущество или выкупить его: лизинговая форма договора дает автоматическое право выкупа государственного имущества по истечении срока договора, арендная форма предполагает обязательный возврат.

Третья форма взаимодействия - это создание совместных предприятий, преимущественно путем акционирования. Государство и частный бизнес выступают в качестве акционеров совместных предприятий. Права собственности и риски каждой из сторон определяются долей в акционерном капитале. Частные компании заинтересованы в высокой доле акционерного капитала, чтобы иметь свободный доступ к управлению активами совместного предприятия. На практике контрольным пакетом акций чаще всего владеет государство, и бизнес ограничен в возможностях управления. С точки зрения привлечения инвестиций частного бизнеса в социальную сферу данная форма не эффективна, так как предприятия социальной инфраструктуры не дают прибыль, и, в дополнение к этому, частная сторона не может принимать самостоятельные решения без учета интересов государства.

Четвертая форма взаимодействия - это соглашение о разделе продукции, действующая на основе Федерального закона №225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции», принятого еще в 1995 году. При данной форме взаимодействия государство предоставляет права на недра, которые используются для поиска, разведки и добычи минерального сырья и проведения связанных работ за счет частной компании. Произведенная продукция распределяется между государством и частной компанией в соответствии с условием соглашения. Данная форма не используется в реализации проектов социальной инфраструктуры.

Одна из новых форм взаимодействия в сфере ГЧП - это концессионное соглашение или концессия. Закон «О концессионных соглашениях» был принят в 2005 году, и смог доказать свою эффективность в проектах социального инвестирования. Главная цель концессионного соглашения «привлечение инвестиций в экономику Российской Федерации и обеспечение эффективного использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности и повышение качества товаров, работ, услуг, предоставляемых потребителям» Федеральный закон от 21.07.2005 г. №115-ФЗ «О концессионных соглашениях».. По концессионному соглашению государство (концедент) передает частной стороне (концессионеру) исключительные права на пользование государственным имуществом, при этом государство остается полноправным собственником. Концессионер в соответствии с соглашением обязуется на протяжении определенного срока создать или реконструировать переданный объект и использовать его по целевому назначению. За пользование объектом концессионного соглашения концессионер вносит регулярные платежи. Прибыль частной стороны в данной форме взаимодействия формируется за счет платежей населения при оказании услуг. По истечении срока соглашения объект возвращается государству.

Преимуществами для бизнеса при реализации данной формы взаимодействия являются долгосрочность контракта (25-30 лет) и свобода при принятии управленческих решений. Концессионер приобретает права самостоятельного управления имуществом, независимого от государства, государство может вмешиваться в управление только при нарушении условий концессионного соглашения. Данная форма часто используется для строительства и реконструкции объектов социальной инфраструктуры, когда передача прав собственности от государства частной стороне невозможна.

Ключевым недостатком модели является источник возврата инвестиций. Социальная инфраструктура большей частью предоставляет населению бесплатные услуги, следовательно, прибыль с таких проектов получить очень сложно. Соглашение не предусматривает возмещение недополученных доходов, и концессионер может рассчитывать на доход только в случае софинансирования со стороны государства.

Эволюцией концессионного соглашения стала концессия в формате жизненного цикла. Данная форма реализации предполагает плату концедента за эксплуатационную готовность объекта, платежи населения за пользование услугами взимаются в пользу бюджета. В результате частная сторона получает гарантированный источник возврата инвестиций и прозрачную модель инвестирования. До недавнего времени контракт жизненного цикла использовался только при строительстве автомобильных дорог, с 2015 года это форма стала использоваться также в проектах социальной инфраструктуры, однако опыт реализации подобных проектов еще не накоплен Мелешко Е.В. Поликлиника в концессию // Российская газета. [Электронный ресурс]: официальный сайт. URL: http://www.rg.ru/2014/09/16/ivesticii.html.

Подробное рассмотрение всех форм взаимодействия показывает, что не все из них используются для инвестиционных проектов в сфере социальной инфраструктуры. Для анализа будут отобраны только те формы, которые применены в реализуемых проектах: заключение контракта, модель акционерного соглашения, концессия.

Оценка эффективности проектов государственно-частного партнерства

Стратегия регионального развития, направленная на привлечение частного капитала в развитие социальной инфраструктуры, нуждается в разработке критериев эффективности подобного сотрудничества.

В зарубежной практике оценка эффективности основана на методе Value for Money - VFM («цена/качество»). Данная методология в обязательном порядке используется для оценки всех проектов ГЧП в Великобритании. По определению Государственного казначейства Великобритании, Value for Money - это оптимальное соотношение общих затрат и качества (или соответствия целям) товаров и услуг, отвечающих требованиям потребителей Государственное казначейство Великобритании. [Электронный ресурс]: официальный сайт. URL: https://www.gov.uk/government/organisations/hm-treasury.

Оценка строится на основе соотношения затраченных ресурсов и достигнутого полезного эффекта. VFM-анализ состоит из качественной и количественной оценки. Качественный анализ включает долгосрочный спрос на услуги, возможность эффективного распределения рисков, возможность частной стороны управлять рисками и нести ответственность за предоставление услуг, наличие соответствующих институтов и нормативной базы, конкурентная цена. Количественный анализ сравнивает эффективность проекта с использованием только бюджетных средств и с привлечением частных инвесторов. Сравнительная оценка проводится в четыре этапа на стадиях инициации, первичной проработки проекта, конкурсной процедурs, перед подписанием контракта. По результатам оценки органы власти выбирают форму реализации, которая требует меньших затрат при одинаковом уровне показателей качественного анализа World Bank Institute and Public-Private Infrastructure Advisory Facility «Value-for-Money Analysis - Practices and Challenges», Washington DC, 2013. p. 12..

Форма VFM-анализа с различными вариациями используется во многих странах. Во Франции качественная оценка идет по трем категориям: актуальность ГЧП-проекта, коммерческая привлекательность, оптимальное распределение рисков. В штате Вирджиния США важными критериями являются уникальная выгода, получаемая в результате привлечения частного бизнеса, распределение рисков и степень стейкхолдерской поддержки. В Чили количественная оценка основана на сравнении затрат проекта при реализации государством и с привлечением бизнеса. В Канаде, Корее и Южной Африке оцениваются государственные риски для каждого варианта реализации проектов.

В России единая форма оценки эффективности ГЧП-проектов еще не принята. В российской научной практике предлагается множество методологий оценки эффективности проектов ГЧП. Каждая из методик рассматривает проекты с позиции финансовой, бюджетной и социальной эффективности.

Большая часть методов направлена на финансовую оценку, используемую в оценке инвестиционных проектов, и включает такие показатели как NPV, IRR, PI Приказ Министерства регионального развития РФ от 30.10.2009 г. № 493 «Методика расчета показателей и применения критериев эффективности региональных инвестиционных проектов, претендующих на получение государственной поддержки за счет бюджетных ассигнований Инвестиционного фонда РФ».:

NPV - критерий чистой приведенной стоимости проекта, разница между доходами и расходами, приведенная к моменту начала инвестиционного проекта;

IRR - внутренняя норма доходности, процентная ставка, при которой приведенная стоимость всех инвестиционных потоков равна нулю;

PI - индекс прибыльности, отношение ожидаемых доходов от инвестиций к сумме инвестиций.

Главный недостаток количественной оценки заключается в том, что идет расчет только одного сценария с использованием механизма ГЧП, отсутствует сравнительный финансовый анализ для государственной реализации проекта, являющийся основным критериям принятия решения в VFM-анализе.

Помимо экономической эффективности рассчитываются бюджетная и социальная эффективность для целесообразности привлечения бюджетных средств, которые также не обосновывают применение механизма ГЧП. Социальная эффективность измеряется по принципу соответствия целям развития региона, либо по показателям социально-экономического развития, которые включают, валовый национальный продукт, уровень доходов населения Габдуллина Э.И. Оценка эффективности ГЧП как механизма взаимодействия власти и бизнеса // Современные проблемы науки и образования. 2012. №2., уровень удовлетворенности предоставляемыми услугами Прокопович С.Ю. Государственно-частное партнерство в системе привлечения инвестиций как механизм реализации стратегии социально-экономического развития: аспект эффективности и рисков // Современные проблемы науки и образования. 2013. №9 (57). С. 1-11. и др. Бюджетная эффективность оценивается как разность между налоговыми поступлениями в бюджет и инвестициями Лактюшина, О. В. Частно-государственное партнерство как эффективный механизм управления развитием сферы услуг // Российское предпринимательство. 2010. №2., либо как отношение налоговых поступлений к бюджетным ассигнованиям Хорева Т. В. Основные способы и формы управления инфраструктурными проектами в России: анализ и оценка // Актуальные вопросы экономических наук. 2012. № 25 (2)..

Ряд методик в оценке учитывает эффект партнерства путем сравнительного анализа. Проводится анализ финансовых показателей по трем сценариям развития: финансирование проекта государством, бизнесом и в партнерстве Чухломин Н.В., Вайнштейн С.Ю. Финансовые механизмы развития партнёрских отношений частных инвесторов и муниципального образования // Научно-технические ведомости СПБГПУ. 2008. № 68.. Однако данный подход не рассчитывает выгоды для каждой стороны в партнерстве, поэтому применение данного метода целесообразно только с позиции обоснования привлечения бизнеса, но не для определения его выгоды. В методике, предложенной Прокоповичем С.Ю., предлагается расчет эффективности баланса интересов, как среднее значение по финансовой, социальной и бюджетной эффективности Прокопович С.Ю. Государственно-частное партнерство … С. 1-11.. Данная методика предлагает более комплексный подход к оценке эффективности и учитывает интересы каждой из сторон.