СОДЕРЖАНИЕ
Эксперты в сфере образования: критерии и требования
Понятие, задачи и функции экспертов в рамках контрольно-надзорной деятельности в сфере образования
Требования к квалификации экспертов в сфере образования
Процедуры и механизмы отбора экспертов в сфере образования
Существующие процедуры и механизмы отбора экспертов и экспертных организаций
эксперт образование контрольный
Анализ практики контрольно-надзорной деятельности, как на федеральном, так и на региональном уровнях свидетельствует об отсутствии единых критериев отбора экспертов и экспертных организаций, механизмов их участия в проверках с учетом особенностей различных направлений проверок. Нет также методик проведения оценки экспертной работы конкретных экспертов и экспертных организаций. Все это существенно препятствует повышению прозрачности и объективности, как проведения контрольных мероприятий, так и результатов проверок [60].
Несмотря на то, что существуют определенные требования к экспертам, привлекаемым для осуществления контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, тем не менее, они достаточно нечеткие и представлены всего лишь двумя критериями: 1) отсутствие состояния в трудовых и гражданско-правовых отношениях с объектом проверки; 2) отсутствие состояния аффилиации с проверяемыми лицами [28].
Анализ привлечения экспертов к осуществлению государственного контроля (надзора) в области образования показал, что общий порядок аккредитации граждан, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) к проведению мероприятий по контролю, устанавливает формальный отбор кандидатов. Необходимо лишь наличие соответствующего образования, опыта работы и отсутствие конфликта интересов. Такой подход не позволяет органу государственной власти, осуществляющему функции по контролю и надзору в сфере образования, установить уровень профессиональной компетенции привлекаемых экспертов, определить насколько они знают как предмет проводимых мероприятий по контролю и надзору, так и процедуру их проведения. Привлечение аккредитованных граждан к мероприятиям по контролю без установления уровня их профессионализма может привести к достаточно серьезным последствиям для органа государственного контроля (надзора) в случае нарушения прав проверяемой образовательной организации, вынесения незаконного предписания и т.д., а аккредитованный эксперт может только лишится своего статуса (аннулирование аккредитации).
Также следует отметить, что Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не содержит норм, определяющих ответственность экспертов (представителей экспертных организаций), самой экспертной организации при проведении проверки за нарушения норм Федерального закона № 294-ФЗ. Ст. 19 Федерального закона № 294-ФЗ говорит об ответственности исключительно органа государственного контроля (надзора) и их должностных лиц при проведении проверки. Эксперт (представитель экспертной организации) должностным лицом в данном контексте не является.
В Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях закреплена норма об административной ответственности экспертов. Согласно ст. 19.26 КоАП РФ заведомо ложное заключение эксперта при осуществлении государственного контроля (надзора) влечет наложение административного штрафа лишь в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей. Кроме того, эксперт, экспертная организация могут понести гражданско-правовую ответственность в соответствии лишь с положениями заключенного с ними договора о проведении экспертизы.
При осуществлении государственного надзора за деятельностью органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющих управление в сфере образования, критерии отбора утверждаются Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки, она же и проводит сама отбор. В настоящее время Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки не утверждены критерии отбора экспертов, экспертных организаций. На официальном сайте Рособрнадзора отсутствует и проект приказа по данному вопросу.
В докладе «Об осуществлении государственного контроля (надзора) в сфере образования Министерством общего и профессионального образования Свердловской области и об эффективности такого контроля (надзора) в 2011 году» [21] в разделе «Состояние нормативно-правового регулирования государственного контроля (надзора)» указано, что «крайне затрудняет деятельность Министерства отсутствие нормативных правовых актов, регулирующих вопросы привлечения экспертов (экспертных организаций) к мероприятиям по контролю».
Эксперт несет за все свои действия в рамках экспертного исследования персональную отвественность, а нарушения заданных требований влечет за собой самые серьезные последствия… Поэтому не менее жесткими являются и требования к самим экспертам, к их аттестации и т.д. Определение уровня профессиональной подготовки экспертов и аттестация их на право самостоятельного производства экспертизы осуществляются экспертно-квалификационными комиссиями в «установленном порядке». Правда, при этом даже в документах по судебной экспертизе «нигде в законодательном порядке не оговаривается, кого считать профессионально компетентным для производства судебной экспертизы, в том числе проводимой психологом» [39]. Так же обстоит дело в сфере образования.
В приложении к письму Рособнадзора от 16.07.2012г. № 05-2680 среди методических рекомендаций по совершествованию федерального государственного контроля качества образования отмечено, что необходимо «установить критерии отбора экспертов и экспертных организаций, привлекаемых к проведению мероприятий по федеральному государственному контролю качества образования; обеспечить проведение своевременной аккредитации граждан и организаций, привлекаемых уполномоченными органами в качестве экспертов, экспертных организаций к проведению мероприятий по федеральному государственному контролю качества образования».
Таким образом, проблема исследования обусловлена тем, что отсутствует единый подход к отбору экспертов для осуществления контрольно-надзорных мероприятий в нормативных документах и практике их применения, что обуславливает нечеткость критериев отбора экспертов, что в свою очередь влечет за собой формальный подход к обеспечению данного принципа.
Объектом исследования является процесс управления привлечением экспертов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере образования.
Предметом исследования является отбор на основе критериев экспертов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность в сфере образования.
Целью исследования является разработка рекомендаций по проведению процедур отбора экспертов, привлекаемых к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере образования, на основе опыта привлечения таких экспертов в других отраслях деятельности, зарубежного опыта.
Гипотеза исследования: «Проблема затрудненности оценки профессиональных качеств привлекаемых экспертов может быть решена разработкой единых критериев и процедур отбора экспертов для осуществления контрольно-надзорных мероприятий».
Задачи исследования:
Теоретическая новизна исследования заключается в том, что данная работа является комплексным исследованием процедур отбора экспертов, привлекаемых к осуществлению контрольно-надзорной деятельности в сфере образования.
Практическая значимость исследования заключается в том, что результаты данной работы могут быть использованы в разработке нормативных правовых актов Министерством образования и науки РФ в целях обеспечения осуществления государственных функций Федеральной службой по надзору в сфере образования, а также органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих переданные полномочия в сфере образования.
Методологическую основу исследования будет составлять метод познания, общенаучные методы (анализ и синтез, системный подход и т.д.) и частнонаучные методы исследования. К числу последних относятся следующие методы: юридическая герменевтика (понимание и объяснение смысла, заложенного законодателем в текст нормативно-правового акта) и формально-логическое толкование (изучение решения конкретных вопросов формирования, систематизации и применения права).
Исследовательские возможности данной проблемы заключаются в том, что, кроме сферы образования эксперты привлекаются и в других областях, а также в международном опыте, а, следовательно, есть возможность проанализировать эти подходы и извлечь из них приемлемые критерии отбора экспертов и процедуры проверки соответствия им.
Источником данных для анализа послужат нормативные правовые акты федерального уровня и нормативные правовые акты субъектов РФ, регламентирующие процедуру привлечения экспертов к осуществлению контрольно-надзорной деятельности. Кроме того, источником данных по данному вопросу будут теоретические исследования об экспертах и экспертизе в сфере образования.
Исследование будет состоять из введения, основной части, состоящей из двух глав: Глава 1. Эксперты в сфере образования: критерии и требования, состоящей из двух параграфов: §1. Понятие, задачи и функции экспертов в рамках контрольно-надзорной деятельности в сфере образования; §2. Требования к квалификации экспертов в сфере образования. Глава 2. Процедуры и механизмы отбора экспертов в сфере образования, состоящей из двух параграфов: §1. Существующие процедуры и механизмы отбора экспертов и экспертных организаций; §2. Рекомендации по проведению процедур отбора экспертов осуществляющих контрольно-надзорную деятельность; заключения и списка литературы.
Простого и общепризнанного определения понятия эксперта нет, хотя простых пояснений этого понятия немало. Можно, например, заглянуть в словарь Даля или в латино-русский словарь. В зарубежных исследованиях придерживаются определения «experts are those individuals who reliably excel on specific key tasks that are central to performance in a domain»Ericsson K.A., Smith J. Towards a general theory of expertise: Prospects and limits. New York: Cambridge University Press, 1991. То есть специалиста, достигшего высшего уровня мастерства в своей профессиональной области, принято называть экспертом.
Можно отметить, что в российских текстах последних лет фигура эксперта становится просто сакральной, эксперту приписываются всевозможные положительные качества: к примеру, «эксперт - это хороший аналитик, подлинный ученый исследователь, блестящий администратор <…> искусный и мудрый оценщик, знаток нужной сферы, спец в определенном научном и практическом пространстве, настоящий ас среди родственных профессионалов»В.Н. Ярская. Методология конструирующей экспертизы: опыт работы эксперта // Современное российское общество: власть экспертизы. Саратов, 2003. стр. 8..
Таким образом, совершенно очевидным является тот факт, что требования, которые предъявляют к профессионализму эксперта, довольно высокие. Однако, из всех вышеизложенных пояснений не ясно, кто может и должен быть экспертом и главное - как подходить к их отбору.
Особое внимание хочется уделить привлечению экспертов для осуществления контрольно-надзорных мероприятий в сфере образования.
В соответствии с п. 7 ст. 2 Федеральный закон № 294-ФЗ под экспертами, экспертными организациями понимаются граждане, имеющие специальные знания, опыт в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, и организации, аккредитованные в установленном Правительством Российской Федерации порядке в соответствующей сфере науки, техники, хозяйственной деятельности, которые привлекаются органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю.
Рассмотрим, к каким видам мероприятий по контролю могут привлекаться эксперты. В соответствии с п. 2 ст. 90 Федерального закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» они привлекаются к государственному контролю (надзора) в области образования, лицензированию образовательной деятельности и к государственной аккредитации образовательных учреждений.