Во-вторых, ограниченные в обороте земельные участки в ООПТ могут быть предметами и гражданско-правовых сделок, не связанных с отчуждением имущества. Чаще всего, такие земельные участки являются объектами арендных или субарендных отношений Постановление ФАС Московского округа от 10 января 2014 г. № Ф05-7688/2013 по делу № А40-87504/12-148-831 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). При необоснованном отказе в заключении договора аренды ограниченного в обороте земельного участка в ООПТ суды указывают, что факт включения спорного земельного участка в состав ООПТ не позволяет заявителю требовать передачи его в собственность, но не исключает возможности его аренды Постановление ФАС Московского округа от 20 августа 2013 г. по делу № А40-85295/12- 41-802 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).
В-третьих, в исключительных случаях ограниченные в обороте земельные участки в ООПТ могут предоставляться в собственность физических и юридических лиц, но только тогда, когда обозначенное положение устанавливается федеральным законом. Пока в них не содержится четкой формулировки о возможности приобретения такого участка в частную собственность. Однако ее можно вывести кос венным путем. Статья 16 ФЗ «О введении ЖК РФ» предусматривает бесплатный переход земельного участка в общую долевую собственность собственников помещений многоквартирного дома, расположенного на нем. Разумно предположить, что данная норма должна распространяться и на земельные участки в ООПТ. Подобного мнения придерживается Минэкономразвития РФ и Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии. В их письмах См.: Письмо Минэкономразвития РФ от 28 апреля 2010 г. № Д23-1568 «Об оформлении прав на земельные участки собственников помещений многоквартирного дома, который находится в границах земельного участка площадью 173,1 га, предоставленного на праве постоянного (бессрочного) пользования ФГУП, и относится к землям особо охраняемых территорий». [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).; Письмо Минэкономразвития РФ от 19 июля 2010 г. № Д23-2704 «О праве общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме» // Нормирование в строительстве и ЖКХ. - 2011. - № 1; Письмо Минэкономразвития РФ от 14 октября 2011 г. № ОГ-Д23-1670 «О предоставлении в собственность земельного участка, отнесенного к особо охраняемой природной территории федерального значения, в том числе, если на данном земельном участке расположены многоквартирный дом и иные входящие в состав данного дома объекты недвижимого имущества». [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).; Письмо Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии от 1 июля 2010 г. № 14-5119-ГЕ «О рассмотрении обращения». [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). указывается, что с момента формирования земельного участка в ООПТ и проведения его государственного кадастрового учета он относится к собственности собственников помещений многоквартирного дома и отсутствует необходимость в принятии решения соответствующими органами о его предоставлении. Однако подобные письма не являются нормативными документами, а разъясняют конкретную ситуацию по отдельно поступившим запросам. На практике возникали отказы государственных органов в предоставлении земельного участка в ООПТ, на котором находится многоквартирный дом, в частную собственность. Судебная практика в отношении данного вопроса далеко неоднозначна. Показательным примером здесь может служить дело № А40-80260/11-9-692, при рассмотрении которого суды первой См.: Решение Арбитражного суда города Москвы от 23 декабря 2011 г. по делу № А40- 80260/11-9-692 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). и второй См.: Постановление Девятого арбитражного апелляционного суда от 22 марта 2012 г. по делу № А40-80260/11-9-692. [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). инстанции признали законной возможность приобретения земельного участка в ООПТ в общую собственность собственниками помещений многоквартирного дома, но кассационная инстанция отменила решения нижестоящих судов См.: Постановление ФАС Московского округа от 2 августа 2012 г. по делу № А40- 80260/11-9-692 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).. В порядке надзора рассматриваемое дело было передано в Президиум ВАС РФ, который указал, что право общей долевой собственности собственников помещений в многоквартирном доме на земельный участок возникает в силу положений ЖК РФ и ФЗ «О введении ЖК РФ», поэтому заявитель вправе требовать формирования границ этого участка, в том числе и в случае, если жилой дом расположен в границах ООПТ, независимо от того, введен он в эксплуатацию до создания ООПТ или после См.: Постановление Президиума ВАС РФ по делу № А40-80260/11-9-692 от 19 февраля 2013 г. [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).. Указанное обстоятельство свидетельствует о наличии тенденции расширения возможностей перехода прав на такое недвижимое имущество.
Таким образом, в общем виде третий признак разграничения ограниченных и изъятых из оборота земельных участков в ООПТ характеризуется тем, что для правил об изъятых из оборота земельных участках в ООПТ не может быть бланкетных исключений в виде положения «если иное не предусмотрено федеральными законами». На основании этого считаем необоснованным обстоятельство, при котором законодатель, используя формулировку «если иное не предусмотрено федеральными законами», закрепляет уклонительные от единых норм возможности по сдаче в аренду изъятых из оборота земельных участков (п. 11 ст. 22 ЗК РФ). В то время как в базовой статье, посвященной ограничению оборотоспособности земельных участков, не говорится о подобных отступлениях от общих правил об изъятых из оборота земельных участках (п. 2 ст. 27 ЗК РФ). Однако в отношении изъятых из оборота земельных участков, расположенных в границах государственных природных заповедников и национальных парков, такая оговорка прописана п. 4 ст. 27 ЗК РФ, который ссылается на ст. 95 ЗК РФ. В развитие указанных положений, для организации рекреации, познавательного туризма, физической культуры и спорта п. 5 ст. 10 и п. 2 ст. 17 ФЗ «Об ООПТ» разрешают заключать с гражданами и юридическими лицами договоры аренды, предметами которых являются изъятые из оборота земельные участки в пределах национальных парков и биосферных полигонов государственных природных биосферных заповедников. Аналогично изъятые из оборота земельные участки в границах государственных природных заповедников и национальных парков п. 2 ст. 24 ЗК РФ дозволяется предоставлять в безвозмездное пользование работникам одноименных природоохранных учреждений. Обозначенные земельные участки в виде служебных наделов выделяются на основании заявления трудящегося на время установления трудовых отношений. Категории сотрудников, имеющих право на их получение, должны быть установлены законодательством РФ или законодательством ее субъектов. В настоящий момент земельные участки могут быть предоставлены только работникам лесной охраны государственных природных заповедников и егерям государственных природных заказников См.: подпункт «а» п. 1 Постановления СМ РСФСР от 20 марта 1965 г. № 369 с изм. от 26 февраля 1992 г. «О служебных наделах работников лесного хозяйства и лесной промышленности, охотничьих хозяйств, линейных работников железнодорожного транспорта, автомобильных дорог и речного флота» // СП РСФСР. - 1965. - № 5. - Ст. 24.. Конечно, небесспорным остается момент квалификации предоставления служебных наделов: считать этот факт гражданско-правовым или же это сфера трудовых отношений? Поскольку право безвозмездного пользования земельным участком является имущественным правом с вещно-правовыми признаками См.: Ахметьянова З.А. Вещное право: учебник. - М.: Статут, 2016. - С. 237, 238., предоставляющимся безвозмездно и на определенный срок, постольку отношения, связанные с выделением служебного надела все же являются гражданско-правовыми, хотя и связаны с трудовой деятельностью. Подтверждением чему является и ст. 39.10 ЗК РФ, вводимая Законом № 171-ФЗ, позволяющая оформлять предоставление служебного надела гражданско-правовым договором, заключаемым между гражданином-работником и учреждением, ведающим ООПТ. Следовательно, несмотря на то что земельные участки в государственных природных заповедниках и национальных парках ЗК РФ законодательно признаны изъятыми из оборота, фактически они только ограничены в нем.
Выявленная внутренняя противоречивость земельного законодательства влечет за собой нарушение правовой системности. Поэтому предлагаем подойти к проблеме дифференцированно и закрепить в ст. 27 ЗК РФ нормы о том, что действительно федеральные земельные участки в границах государственных природных заповедников и национальных парков изъяты из оборота, кроме специально выделенных земельных участков частичного хозяйственного использования, где допускается деятельность, направленная на обеспечение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории, а также земельных участков в пределах биосферных полигонов государственных природных биосферных заповедников и земельных участков федеральной собственности в границах рекреационной зоны, зоны охраны объектов культурного наследия, зоны хозяйственного назначения национальных парков. В таком случае необходимость прописывать исключения из исключений, нарушающих единство и согласованность правовых норм, отпадает. Кроме того, описанную правовую модель в области ограничений оборотоспособности земельных участков в ООПТ разумно применять и при введении эмфитевзиса, суперфиция и узуфрукта на такое имущество.
В-четвертых, исходя из системного толкования ст. 27 ЗК РФ и ФЗ «Об ООПТ», запрет на передачу в собственность другому публично-правовому образованию ограниченных в обороте земельных участков в ООПТ не усматривается. Поэтому судебная практика придерживается правовой позиции, согласно которой ограничение оборотоспособности таких земельных участков, находящихся в муниципальной собственности, не препятствует их безвозмездной передаче публичному собственнику иного уровня См.: Определение ВАС РФ от 29 ноября 2013 г. № ВАС-16888/13 по делу № А73- 16373/2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).. При этом в силу равноправия форм собственности указанный переход должен быть возможен не только от муниципального к региональному и федеральному собственнику, но и в обратном порядке. В данном случае не происходит трансформация разрешительного (запретительно-дозволительного) в дозволительное гражданско-правовое регулирование, так как при изменении публичного собственника ограничения оборотоспособности земельных участков в ООПТ сохраняются. Следуя этой логике, можно предположить, что ограниченные в обороте земельные участки в ООПТ могут быть предоставлены другим публичным собственникам и на основе возмездных сделок, что являет собой четвертый отличительный признак. Указанные рассуждения находят прямое подтверждение в п/п. 2 п. 2 ст. 39.30 ЗК РФ, которым устанавливается запрет на передачу земельных участков, находящихся в федеральной собственности, из состава земель ООПТ федерального значения в муниципальную собственность или собственность субъектов РФ См.: Закон № 171-ФЗ. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).
Таким образом, проведенное исследование позволяет выделить параметры, отделяющие ограниченных из оборота земельные участки в ООПТ от изъятых из оборота: (1) возможность совершения гражданско-правовых сделок, не связанных с отчуждением; (2) наличие исключений бланкетного характера в запретах в виде формулировки «если иное не предусмотрено федеральными законами»; (3) возможность нахождения не только в федеральной, но и в собственности субъектов РФ и в муниципальной собственности; (4) возможность перехода земельного участка к публичным собственникам иного уровня. Ограниченные в обороте земельные участки в ООПТ обладают всеми четырьмя признаками, в отличие от изъятых из оборота земельных участков в ООПТ, которым не должен быть свойствен ни один из них. Предлагаемый подход обеспечивает не только стабильность гражданского оборота в рассматриваемой области, но и определенность в выборе типа гражданско-правового регулирования (запретительного или запретительно-дозволительного), применяемого в конкретном случае при ограничении оборотоспособности земельных участков в ООПТ.
С учетом изменений ГК РФ земельные участки в ООПТ могут быть свободны в гражданском обороте, но, как правило, ограничены в нем. Беспрепятственно могут переходить от одного субъекта к другому земельные участки в ООПТ, принадлежащие на праве собственности частным лицам, а также региональные и муниципальные земельные участки в национальном парке. Земельные участки федерального собственника в пределах государственного природного заповедника и национального парка, как уже было указано, изъяты из оборота. Земельные участки публичного собственника в пределах всех остальных ООПТ являются ограниченно оборотоспособными Подробнее см.: Лунева Е.В. Специфика и тенденции развития законодательства в сфере гражданского оборота земельных участков особо охраняемых природных территорий // Вестник Пермского ун-та. Юридические науки. - 2014. - Вып. 2 (24). - С. 95.
Законодателем предусмотрен запрет на приватизацию земельных участков публичного собственника в ООПТ См. п. 8 ст. 28 ФЗ от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ (с изм. от 2 ноября 2013 г.) «О приватизации государственного и муниципального имущества» // СЗ РФ. - 2002. - № 4. Ст. 251., чтобы уберечь их от бесконтрольного использования. Поэтому отказ в предоставлении в собственность таких земельных участков правомерен См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 4 февраля 2014 г. по делу № А32-14349/2013, Определение ВАС РФ от 21 ноября 2013 г. № ВАС-15947/13 по делу № А63-8602/2012, Определение ВАС РФ от 12 августа 2013 г. № ВАС-10435/13 по делу № А12-24891/2012 [Электронный ресурс] Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). Если все же произошло отчуждение ограниченного в обороте или изъятого из него земельного участка в ООПТ, то суды признают договор купли-продажи ничтожным См., например, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29 января 2013 г. по делу № А63-8358/2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). Указанная сделка с 1 сентября 2013 года по общему правилу является оспоримой, если не признают, что она посягает на публичные интересы либо права и охраняемые законом интересы третьих лиц См.: ФЗ от 7 мая 2013 г. № 100-ФЗ «О внесении изменений в подразделы 4 и 5 раздела I части первой и статью 1153 части третьей Гражданского кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. - 2013. - № 19. - Ст. 2327.. При этом в делах о понуждении к заключению договора купли- продажи земельного участка судам необходимо исследовать вопрос о публичном собственнике, полномочиях органа, выступающего от имени собственника в качестве продавца, об ограничениях оборота участка и его площади, включенной в состав ООПТ, и привлечь к участию в деле уполномоченный орган в сфере организации и функционирования природоохранных территорий См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 9 октября 2012 г. № 5366/12 по делу А60- 38296/2010-С2 // Вестник ВАС РФ. - 2013. - № 1..
На обозначенные земельные участки в ООПТ не распространяется и действие ст. 39.20 ЗК РФ, ст. 3 ФЗ «О введении ЗК РФ» в части передачи их в частную собственность См., например, Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 21 февраля 2013 г. по делу № А32-49848/2011 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). Проблемы приобретения прав на земельные участки, на которых расположены здания, сооружения, а также переоформления на них ограниченных вещных прав физических и юридических лиц характеризуются особой остротой при попадании в границы ООПТ земельных участков населенных пунктов См.: Камышанский В.П. Некоторые проблемы приватизации земельных участков особо охраняемых природных территорий // Хозяйство и право. - 2008. - № 10. - С. 63. Аналогичная проблема существовала и с земельными участками в лечебно-оздоровительных курортах, когда они относились к ООПТ См.: Кузнецов Д.В. Ограничения оборота земельных участков в курортных населенных пунктах // Экологическое право. - 2011. - № 4. - С. 31; Камышанский В.П. О приватизации земли в городах-курортах // Вестник ФАС Северо-Кавказского округа. - 2008. - № 5. - С. 7. Дело в том, что между нормами п. 2 ст. 83 и п. 1 ст. 95 ЗК РФ существует противоречие. Согласно первой из них - земельные участки, расположенные в границе городских и сельских населенных пунктов, относятся к категории земель населенных пунктов Проект ФЗ № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части пере хода от деления земель на категории к территориальному зонированию» (ред. от 4 марта 2014 г.) ([Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018), а исходя из другой - земли ООПТ включены в категорию земель особо охраняемых территорий и объектов. В результате происходит «наложение» двух различных правовых режимов. А поскольку любой правовой режим тесно связан с оборотоспособностью объектов, постольку государственные органы, используя указанное обстоятельство, трактуют нормы о предоставлении земельного участка населенного пункта в ООПТ в собственность на свое усмотрение, естественно, не в пользу частных лиц, находя поддержку и в судебной системе См.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 29 января 2013 г. по делу № А63-8358/2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: / http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). Поэтому частным субъектам приходится довольствоваться лишь арендными отношениями.
Итак, в результате проведенного анализа получаем, что земельный уча- сток в ООПТ обладает всем набором признаков объектов гражданских прав. С учетом специфики гражданско-правового режима земельного участка в ООПТ следует сформулировать собственное оригинальное определение земельного участка в ООПТ как объекта гражданских прав. Земельный участок в ООПТ как объект гражданских прав представляет собой недвижимую вещь в виде индивидуально-определенной части земной поверхности, способную удовлетворять рекреационные, спортивные, культурные, научные, эстетические, оздоровительные и другие потребности, где хозяйственное использование исключено или лимитировано системой природоохранных ограничений, которая характеризуется различной степенью ограничения оборотоспособности, а в некоторых случаях может свободно переходить от одного субъекта к другому. Своеобразные правовые свойства и качества земельного участка в ООПТ, перечисленные в данном понятии, являются ключевыми при определении его положения среди других объектов гражданских прав.