Прекращение права собственности в связи с изъятием земельного участка для государственных или муниципальных нужд достаточно часто используется в правоприменительной практике. Так, например, по данным, предоставленным Управлением муниципального имущества и земельных ресурсов АМС г. Владикавказа только в 2016 году администрацией города Владикавказа было заключено 550 договоров купли-продажи земельных участков, основаниями заключения которых было принятие решения об изъятии, однако в данной статистике нет земель ООПТ.
Также в настоящем исследовании необходимо обратить внимание на наличие ряда нерешенных дискуссионных проблем в рассматриваемом основании прекращения права собственности на землю, несмотря на достаточно детальное его правовое регулирование.
Во-первых, необходимо отметить, что конституционная норма части 3 статьи 35 является некорректной, так как предусматривает возможность изъятия земельных участков лишь для государственных нужд, не учитывая нужды муниципальных образований. Формулировка данной статьи Конституции РФ стала предметом рассмотрения в Конституционном Суде Российской Федерации, который обосновал свою правовою позицию тем, что народ осуществляет свою власть через органы как государственной власти, так и и органы местного самоуправления. Предоставление органам местного самоуправления полномочий по принудительному отчуждению в исключительных случаях, связанных с размещением объектов муниципального значения, земельных участков при отсутствии других вариантов возможного размещения этих объектов обусловлено необходимостью решения публично значимых вопросов местного значения, а порядок его реализации связан теми же условиями, которые предусмотрены для случаев отчуждения имущества для государственных нужд. Таким образом Суд пришел к выводу о том, что нормы законов, закрепляющих изъятие земельных участков для муниципальных нужд, не противоречат Конституции Российской Федерации Определение Конституционного Суда Российской Федерации от 17 июня 2008 года N 435-О-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы гражданина Фориса Константина Михайловича на нарушение его конституционных прав абзацем десятым подпункта 2 пункта 1 статьи 49 Земельного кодекса Российской Федерации» // Конституционное правосудие в странах СНГ и Балтии. 2008. N 20 (специальный выпуск).
Отдельно стоит вопрос об обязанностях органов публичной власти доказывать наличие государственных (муниципальных) нужд, а также невозможность их удовлетворения иначе, чем посредством изъятия земельного участка. Единообразной судебной практики по этому вопросу не сложилось, равно как и его четкого нормативного решения.
Решение этой проблемы видится нам в развитии системы территориального планирования, а также в нормативном закреплении в статье 49 ЗК РФ обязанности по фиксации указанных в статье публичных нужд в документах территориального планирования. Предлагается дополнить ст. 49 ЗК РФ указанием на возможность изъятия земельных участков у их собственников - юридических и физических лиц - для государственных или муниципальных нужд в целях создания, расширения, изменения или соблюдения правового режима использования земель особо охраняемых территорий. Внесенные в земельное законодательство в декабре 2014 года изменения, должны привести к тому, что планируемые объекты подлежат предварительной фиксации в документах территориального планирования и размещению в сети Интернет. Данный механизм должен позволить более эффективно учитывать частные и публичные интересы. Однако, применение указанных новых норм еще далеко от совершенства ввиду недостаточно проработанного механизма реализации, в том числе и проведения общественных слушаний. Но данные вопросы выходят за пределы предмета настоящего исследования.
Кроме того необходимо отметить наличие проблем при определении стоимости земельных участков особо охраняемых территорий для выплаты возмещения, определяемого в соглашении об изъятии. Органы власти допускают совмещение правового режима земель населенных пунктов и земель особо охраняемых территорий. В судебной практике это приводит к применению общей методики оценки земельных участков при определении выкупной цены. Поскольку ни в законе, ни в судебной практике нет однозначной позиции по вопросу об особенностях определения кадастровой и рыночной стоимости земельных участков в границах особо охраняемых территорий, их стоимость часто определяется на общих основаниях. По нашему мнению, это противоречит п. 10 ст. 1 ЗК РФ, закрепившему дифференцированный подход к установлению правового режима земель, в соответствии с которым должны учитываться природные, социальные, экономические и иные факторы. Предлагается разработать методические рекомендации по государственной кадастровой оценке земельных участков в составе земель особо охраняемых природных территорий, земель природоохранного назначения, пригородных зеленых зон, земель историко-культурного назначения, а также земельных участков, на которых находятся учебно-туристические тропы, трассы, особо ценные земли.
На сегодняшний день основной причиной судебных споров в данной сфере является не только наличие пробелов в гражданском праве, не позволяющих в полной мере урегулировать процедуру изъятия, но и соответствующих методических рекомендаций по ее осуществлению, включая определение выкупной цены участков в границах земель особо охраняемых территорий.
Таким образом, можно сделать вывод, что сейчас вопросы прекращения субъективных гражданских прав собственников земельных участков недостаточно урегулированы гражданским и земельным законодательством Российской Федерации, имеются конструктивные неточности и противоречия, которые усложняют механизм правоприменения и порождают неоднозначную судебную практику в рассматриваемой сфере общественных отношений.
Итак, правоотношение прекращения права собственности на земельный участок в связи с изъятием для государственных или муниципальных нужд - это относительное правоотношение, направленное на прекращение права частной собственности на земельный участок помимо воли собственника и возникновение права публичной собственности на него в связи с необходимость обеспечения публичных интересво после справедливого и полного возмещения. Субъектами таких правоотношений являются, с одной стороны, орган публичной власти а, с другой стороны, граждане и юридические лица. Объект правоотношения - прекращение права собственности на земельный участок, предмет - земельные участки любых категорий.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Исследования института прекращения права собственности на земельные участки в особо охраняемых природных территориях позволило нам сделать ряд частных выводов, направленных на обоснование выдвинутой гипотезы.
Во-первых, на наш взгляд, земельный участок не может рассматриваться в качестве вещи в силу следующих обстоятельств. В реальном мире и даже в правовой реальности земля и земельный участок являются природным w объектом и природным w ресурсом.
Во-вторых, правовое значение недвижимости состоит в закреплении специфики z правовых связей между различными объектами z недвижимости, установлении особых гражданских прав на нее, в особенностях регулирования гражданского z оборота недвижимости и государственной z регистрации прав на нее. В связи с этим основания прекращенияzправаzсобственности на земельный участок могут быть подразделены на: юридическиеzфакты, позволяющие прекратить правоzсобственности на земельныйzучасток (например, при отказе от праваzсобственности); юридические факты, принуждающие (обязывающие) прекратить право собственности на земельные участки (например, при обращенииzвзыскания на имущество по обязательствам).
В-третьих, объектом права собственности может являться участок поверхности земли, границы которого определены в установленном законом порядке и в отношении которого осуществлен государственный кадастровый учет. Собственник земельного участка имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться им, совершать любые действия с земельным участком, если они не противоречат закону и не нарушают права и охраняемые законом интересы других лиц.
В-четвертых, земельное законодательство устанавливает следующий перечень оснований прекращения права собственности на землю: отчуждение собственником своего земельного участка другим лицам; отказ собственника от права собственности на земельный участок иные основания, предусмотренные законом. В этой связи и с учетом проведенного исследования, на наш взгляд, следует основания, способы прекращения права собственности на земельные участки классифицировать следующим образом:
- прекращение права собственности на земельные участки на основании позволяющих юридических фактов по воле собственника (отчуждение и отречение от права собственности на землю);
- прекращение права собственности на ЗУ на основании обязывающих юридических фактов помимо воли собственника (реквизиция, национализация, конфискация, обращение взыскания, изъятие в связи с нецелевым использованием и т.д.) либо независимо от воли собственника (гибель или уничтожение; изъятие по основаниям, закрепленным действующим законодательством для государственных или муниципальных нужд и т.д.). Совершенно справедливо на наш взгляд в литературе отмечается, что изъятие земельного участка для государственных или муниципальныхqнужд не следует смешивать с принудительным прекращением собственности на земельныйqучасток. Принудительное прекращение - это мера ответственности, а принудительное изъятие - этоqмера, направленная на решение государственныхqилиqмуниципальныхqнужд.
В-пятых, анализ норм действующего законодательства, а также концепций современной юридической науки, позволяет сделать вывод о том, что отчуждение имущества как право представляет собой закрепленную за собственником или иным уполномоченным лицом юридически обеспеченную возможность совершить действие по распоряжению имуществом, направленное на смену собственника этого имущества. Под сменой собственника имущества, как представляется, следует понимать переход субъективного права собственности на имущество от одного лица к другому. Отчуждение имущества в силу своей направленности на смену собственника этого имущества не в состоянии достичь своего результата, пока кто-либо не приобретет право собственности на него. В силу чего при отчуждении имущества наряду с фигурой отчуждателя всегда присутствует другое лицо - правоприобретатель. Одновременное прекращение права собственности у одного лица и его возникновение у другого лица выступает как необходимое условие такого перехода, а также сохранения существующих ограничений и обременений.
В свою очередь, отказ лица от права собственности на имущество (отречение) как право представляет собой закрепленную за собственником юридически обеспеченную возможность совершить действие по распоряжению имуществом, направленное на прекращение принадлежащего ему права собственности на это имущество. Собственник выражает волю на прекращение права собственности без указания правоприобретателя. То есть в отличие от отчуждения имущества, которое предполагает одновременное определение нового собственника, при отречении от права собственности подобного не происходит.
В-шестых, прекращение права собственности на землю путем ее изъятия для государственных или муниципальных нужд - это сложный юридический состав, который основывается на публично-правовом акте (решении об изъятии), имеющем волевой характер, на основании которого изъятие происходит независимо от воли собственника, но в последующем выражается в гражданско-правовой сделке (соглашении об изъятии).
В-седьмых, изъятие земельного участка в зависимости от того, для чьих нужд он изымается, осуществляется Российской Федерацией, соответствующим субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием, однако какие именно органы власти должны непосредственно осуществлять такой выкуп, федеральные законы не конкретизируют. В субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях этот вопрос решается по-разному, причем в муниципальных образованиях полномочиями по изъятию земельных участков для муниципальных нужд могут наделяться как представительные, так и исполнительные органы местного самоуправления, компетенция которых определяется уставом муниципального образования и иными нормативными актами органов местного самоуправления.
На наш взгляд, при таком подходе не учитывается специфика категории земель особо охраняемых территорий. Представляется, что решение об изъятии земельного участка в границах особо охраняемых территорий должно быть мотивировано, в связи с чем необходимо, чтобы его принятию предшествовало заключение специально уполномоченного органа власти - Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации в случае изъятия земельных участков в границах особо охраняемых природных территорий и особо ценных природных объектов, Министерства культуры Российской Федерации - в отношении земель историко-культурного назначения.
Данная проблема носит не только организационно-правовой, но и содержательный характер, поскольку участие названных федеральных органов в процедуре изъятия и подготовке ими заключений помогут сделать обоснованным исключительность решения об изъятии участка. Как известно, органы публичной власти могут воспользоваться этой мерой согласно ст. 49 ЗК РФ только в случае, если выкуп земельного участка для государственных и муниципальных нужд является исключительным случаем и нет иных вариантов их обеспечения. Решение об изъятии земельного участка должно приниматься соответствующим уполномоченным органом власти, отвечать требованиям исключительности изъятия и содержать сведения, которые в будущем станут существенными условиями соглашения о выкупе земельного участка.