Итак, в некоторых случаях в силу прямого указания закона возможно приобретение права собственности помимо воли и действий приобретателя. В свою очередь, из того, что отказ лица от права собственности на земельный участок в силу закона влечет переход права собственности на этот участок к публичному образованию и данный переход сопровождается одновременным прекращением права собственности у одного лица и его возникновением у другого, не следует вывод о том, что такой отказ является отчуждением. При отчуждении земельного участка воля отчуждателя направлена на передачу права собственности на этот участок другому лицу. Вследствие чего целью и результатом действий отчуждателя является смена собственника земельного участка. Иными словами, отчуждателя земельного участка всегда будет интересовать фигура нового собственника его участка.
Основной причиной отказа собственника от земельного участка является его желание освободиться от бремени содержания этого участка, в силу чего воля такого собственника направлена на прекращение принадлежащего ему права, а не на его передачу другому лицу. Можно сказать, что в последнем случае судьба земельного участка безразлична для собственника, так же как ему безразлична фигура нового собственника участка. Безразличие к судьбе участка и к тому, кто станет его новым собственником, как представляется, послужило основной причиной для закрепления законодателем правила об автоматическом возникновении публичной собственности на земельные участки, от права частной собственности на которые отказались их прежние собственники. Ведь земельный участок является не просто вещью, но и природным объектом, природным ресурсом одновременно, кроме этого, частью территории государства, составляющей вместе с другими земельными участками основу жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.
Анализ проблем прекращения права собственности по воле собственника приводит к мысли о том, что субъективное право далеко не всегда может быть представлено в виде своеобразной константы, существующей в неизменном качестве и в четко установленных границах от момента возникновения до момента прекращения. Вполне возможен и иной модус существования субъективного права, который основан на дискретном представлении о праве. В то же время, отчуждение земельного участка и отречения лица от права собственности на земельный участок являются различными основаниями прекращения права собственности на землю.
Прекращение земельных правоотношений, как отмечалось выше, включает в себя ряд разновидностей. Прекращение права собственности по воле собственника, включающее отчуждение земельного участка и добровольный отказ от права собственности на него, рассматривалось и анализировалось нами выше, далее мы рассмотрим особенности некоторых оснований прекращения права собственности, при которых воля субъекта на прекращение отсутствует либо прекращение права собственности на землю осуществляется против воли собственника.
Вопрос о правовой природе таких способов, как реквизиция, конфискация и национализация является предметом споров. Общее, что объединяет эти способы, - это то, что во всех вышеназванных способах имущество переходит из частной собственности в государственную (муниципальную).
В п. 1 ст. 242 ГК РФ раскрывается понятие реквизиции как изъятия у собственника имущества в интересах общества по решению государственных органов в порядке и на условиях, которые установлены законом, с выплатой ему стоимости имущества, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотий и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер.
По мнению А.А. Рубанова, п. 1 ст. 242 ГК РФ противоречит в этой части п. 3 ст. 35 Конституции РФ в части невозможности лишения имущества иначе как по решению суда Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) (постатейный) / Т.Е. Абова, З.С. Беляева, Е.Н. Гендзехадзе и др.; под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2012.. Аналогичной позиции придерживается и С.В. Артеменков, который отмечает, что «реквизиция - это крайняя мера, направленная на ограничение прав и свобод граждан» Научно-практический комментарий к Гражданскому кодексу РФ, части первой / Под ред. В.П. Мозолиной, М.Н. Малеиной. М., 2016. С. 508..
Вместе с тем согласно п. 3 ст. 55 Конституции РФ права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства. В исследуемом случае ГК РФ как раз таким законом и является.
Отметим, что в настоящее время нет закона, который бы регулировал отдельные вопросы реквизиции, хотя его принятие предусмотрено ГК РФ. Порядок проведения реквизиции урегулирован в законодательстве. На первом этапе принимается решение о реквизиции. Оно принимается государственным органом (п. 1 ст. 242 ГК РФ). При этом собственнику имущества выдается документ о реквизиции. В настоящее время, в том числе и в связи с отсутствием специального закона о реквизиции, требования к содержанию такого акта не установлены. На втором этапе собственнику возмещается стоимость реквизируемого имущества. Причем оценка стоимости имущества может быть оспорена в суде (п. 2 ст. 242 ГК РФ). Из данного положения следует, что применение реквизиции не приостанавливается наличием спора о размере стоимости такого имущества. Некоторые ученые считают, что положение ГК РФ о порядке такой компенсации противоречит положению п. 3 ст. 35 Конституции РФ, согласно которому «принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения» Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации (часть первая) (постатейный) / Т.Е. Абова, З.С. Беляева, Е.Н. Гендзехадзе и др.; под ред. Т.Е. Абовой, А.Ю. Кабалкина. М.: Юрайт, 2012 . Согласно же нашей точки зрения при реквизиции происходит отчуждение имущества не для государственных нужд, а в интересах общества. Само земельное законодательство подчеркивает, что не является реквизицией изъятие земельных участков, осуществляемое в порядке изъятия для государственных или муниципальных нужд (п. 2 ст. 51 ЗК РФ). Кроме того, реквизиция - как раз такое правовое явление, при котором практически невозможна предварительная выплата стоимости именно в связи с чрезвычайностью обстоятельств, являющихся основанием для нее.
Таким образом, на наш взгляд назрела необходимость реформирования гражданского и земельного законодательства в отношении правового регулирования реквизиции, как основания прекращения права собственности на земельные участки.
В отличие от реквизиции национализация как основание прекращения права собственности на землю помимо воли собственника представляет собой обращение в государственную собственность имущества, находящегося в собственности граждан и юридических лиц, производимое на основании закона с возмещением стоимости этого имущества и других убытков в порядке, установленном ст. 306 ГК РФ. Закона, регулирующего процедуру национализации, как и процедуру реквизиции в России нет. В отличие от реквизиции национализации практически не посвящено научных исследований Белов В.А. Указ. соч.; Венецианов М.В. Экспроприация с точки зрения гражданского права. Казань: Тип. Императ. ун-та, 1891; Коновалов А.И. Национализация имущества. Проблемы правового регулирования: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2015; Щенникова Л.В. Гражданско-правовая наука о национализации // Вестник Пермского университета. Юридические науки. 2012. N 4. С. 179 - 186.. Причем некоторыми учеными до сих пор оспаривается необходимость национализации как таковой Скловский К.И. Собственность в гражданском праве. М.: Статут, 2010. С. 170.. В то же время наличие таких исследований, на наш взгляд является необходимой базой для правового регулирования именно данного способа прекращения права собственности, что обусловлено необходимостью соблюдения баланса между приватизацией и национализацией как противоположными правовыми явлениями.
Национализация, как основание принудительного прекращения права собственности на землю, характеризуется следующими признаками. Во-первых, целью национализации является удовлетворение общественных интересов. Во-вторых, национализация производится только на основании закона. В-третьих, национализация возможна только при условии принятия акта соответствующего государственного органа. В-четвертых, национализация это принудительное действие. В-пятых, национализация носит возмездный характер.
Еще одним из оснований прекращения права собственности на землю на основании обязывающих юридических фактов является изъятие земельного участка, который не используется по целевому назначению либо используется с нарушением законодательства. Соблюдение целевого назначения земельного участка при его использовании - главная обязанность участников земельных отношений. Земельное законодательство допускает предоставление земельного участка не вообще, а только с определенной целью использования, что отражается в документах о правах на земельные участки. До внесения изменений в ГК РФ существовал пробел в земельном законодательстве, выявленный судебной практикой. Если в отношении землевладельцев, пользователей и арендаторов земельных участков, т.е. лиц, не являющихся собственниками земельных участков (ст. ст. 45 - 47 Земельного кодекса РФ), предусмотривалась возможность прекращения их прав на землю при несоблюдении обязанностей по использованию и охране земельного участка в принудительном порядке по правилам ст. 54 Земельного кодекса РФ, то в отношении собственника земельного участка такой механизм не определялся. Однако данное основание вполне согласуется с общей нормой статьи 44 ЗК РФ предусматривающей открытый перечень иных оснований прекращения права собственности, предусмотренные законом. Собственники земельных участков в некоторых случаях также не исполняют свои обязанности и нарушают земельное законодательство. Поэтому наличие в земельном и гражданском законодательстве возможности принудительного прекращения права собственности на землю в случае нарушения земельного законодательства является положительной новеллой законодательства и устраняет противоречия в правовом регулировании.
Отдельная норма ГК РФ говорит о случаях, когда земельный участок используется, но с нарушением законодательства, в результате чего наступают определенные неблагоприятные последствия (ст. 285 ГК РФ). Конкретные обязанности собственника земельного участка по надлежащему использованию перечислены в ст. 42 ЗК. К ним относятся: использование по целевому назначению в соответствии с принадлежностью к определенной категории земель и разрешенным использованием; осуществление мероприятий по охране земель, лесов, водных и иных природных объектов; соблюдение градостроительных регламентов, строительных, противопожарных, санитарно-гигиенических и иных правил и нормативов; предотвращение загрязнения, ухудшения плодородия почв земель определенных категорий; соблюдение иных требований законов.
Осуществляя надзор за исполнением законодательства в исследуемой сфере правового регулирования, прокуратура, как уполномоченный надзорный орган, выявляет многочисленные нарушения в сфере использования земельных участков в нарушении требований законодательства либо не в соответствии с целевым назначением. Исходя из данных, полученных нами при обращении в Прокуратуру РСО - Алания, мы можем констатировать, что выборочные проверки земель ООПТ в районах Республики Северная Осетия - Алания показали, что многие земельные участки используются с нарушением требований законодательства к назначению, что приводит к разрушению экосистемы, а также потере экологической ценности указанных земель и является грубым нарушением земельного законодательства Российской Федерации и земельного законодательства Республики Северная Осетия - Алания. Прокуроры выявляют факты бездействия органов местного самоуправления, в частности, они не направляют в суды исковые заявления о принудительном изъятии земельных участков в связи с неиспользованием земельного участка в соответствии с целевым назначением, либо в нарушении требований законодательства.
Статья 286 ГК регулирует процедуру изъятия земельного участка у собственника по причине его ненадлежащего использования. Однако четкого порядка проведения процедур прекращения права собственности на землю в этих случаях не установлено. Пробел в правовом регулировании указанного вопроса непосредственно отражается на эффективности использования земли. В некоторых субъектах Российской Федерации данный пробел устраняется на региональном уровне. Нам же представляется, что необходимо внести изменения в ЗК РФ, изложив ст. 44 ЗК РФ в новой редакции, а также дополнить Земельный кодекс РФ новой статьей 541 «Условия и порядок принудительного прекращения права собственности на земельный участок лиц, являющихся его собственниками, ввиду ненадлежащего использования земельного участка». Нами предлагается регламентировать в данной норме порядок принудительного прекращения права собственности на земельный участок, в основе которого лежит судебное решение и продажа земельного участка с публичных торгов. Изъятие земельного участка по указанным в ст.ст. 284-285 ГК РФ основаниям влечет за собой не только принудительное прекращение права собственности, но и иные неблагоприятные последствия для собственника, которые могут заключаться в обязанности возместить убытки, возникшие в связи с причинением вреда земельному участку. В соответствии со ст. 76 ЗК РФ юридические лица и граждане обязаны возместить в полном объеме вред, причиненный земельным правонарушением.
Таким образом, можно констатировать, что во всех исследованных нами в настоящем параграфе способах происходит прекращение права собственности на землю в принудительном порядке на основании обязывающих юридических фактов, что позволяет отнести реквизицию, конфискацию, национализацию и изъятие земельного участка, который не используется по целевому назначению либо используется с нарушением законодательства, к одной группе способов прекращения права собственности.
Также представляется обоснованным и необходимым рассмотрение и исследование некоторых проблем правового регулирования института изъятия земельных участков для государственных или муниципальных нужд.
Цель изъятия является предметом исследования многих цивилистов, которые неоднократно отмечали, в связи с этим, необходимость разграничения понятий национализации и изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд. По их мнению, национализация преследует исключительно государственный интерес, в то время как изъятие земли проводится, или, по крайней мере, должно проводиться в общеполезных целях.
Согласно положениям земельного и гражданского законодательства собственник земельного участка, подлежащего изъятию для государственных или муниципальных нужд, может осуществлять свои права по владению, пользованию и распоряжению им по своему усмотрению до достижения соглашения или принятия судом решения о выкупе участка. Юридическая природа соглашения об изъятии остается дискуссионной. Как отмечалось рядом авторов, выкуп земельного участка (именно такой термин был предусмотрен законодательством, действующим до 31.12.2014 г.) - это действия продавца (частного собственника земельного участка) и покупателя, направленные на отчуждение прежним собственником участка, приобретение его новым собственником и уплату выкупной цены (по действующему в настоящее время законодательству «возмещения»). Таким образом можно предположить, что исходя из специфики гражданско-правовых имущественных отношений, это действие вполне можно рассматривать как разновидность сделки купли-продажи. Не смотря на то, что, вынося решения об изъятии участка, его приобретатели действовали в качестве публичных лиц и участок при изъятии поступает в государственную или муниципальную собственность, его приобретатели выступают на равных началах с собственником. Прекращение права собственности на землю путем ее изъятия для государственных или муниципальных нужд - это сложный юридический состав, который основывается на публично-правовом акте (решении об изъятии), имеющем волевой характер, на основании которого изъятие происходит независимо от воли собственника, но в последующем выражается в гражданско-правовой сделке (соглашении об изъятии).