В-третьих, у сравниваемых категорий прав различная степень расхождения с принципом равенства сторон гражданских правоотношений и принципом свободы договора. По нашему мнению, обладатель объекта преимущественных прав, хоть и стеснен в выборе покупателя, но может его осуществить Подробнее об этом см.: Павлова И.Ю. Система преимущественных прав в современном гражданском праве // Право и политика. - 2007. - № 9. - С. 133-134., в отличие от собственника земельного участка в составе национального парка, где выбор покупателя просто не допускался. Следовательно, положение об исключительном праве приобретения «чужих» земельных участков существенно ограничивало свободу сделок с точки зрения избрания собственником земельного участка контрагента См.: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25 октября 2016 г. № 136-ФЗ (постатейный) / отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. - М.: Юстицинформ, 2017. - 864 с.. Закрепляя исключительное право национального парка, законодатель не говорил об обязанности приобретения земельных участков иных собственников, землепользователей и землевладельцев; не указывал срок, в течение которого оно должно быть осуществлено; а также не обозначал порядок определения цены. Получается, что государственное учреждение реализовывало исключительное право по своему усмотрению, в результате собственник вообще не мог продать земельный участок, даже любому третьему лицу, поскольку в регистрации перехода права на имущество отказывалось См., например, Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2013 г. по делу № А10-4172/2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).
В юридической литературе указывается, что ограничения прав граждан, вводимые такого рода нормами, как нормы об исключительном праве национального парка, должны быть проверены на соответствие Конституции РФ См.: Земельное право: учебник / В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин, В.В. Нахратов и др. - М.: Частное право, 2010. - 344 с.. Определением КС РФ от 19 июня 2012 г. № 1199-О [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018) отказано в принятии к рассмотрению жалобы О.А. Раффи о нарушении ее конституционных прав положениями п. 6 ст. 95 ЗК РФ и п. 4 ст. 12 ФЗ «Об ООПТ», поскольку они относятся к числу конституционных и направлены на сохранение и развитие земель ООПТ как важнейшего компонента окружающей среды.
Из этого следует вывод о том, что исключительное право национального парка на приобретение земельных участков, расположенных в его границах, не относится к группе преимущественных прав.
Не случайно, В.П. Грибанов в качестве парной категории «преимущественные права» рассматривал «исключительные права». Под исключительностью субъективных гражданских прав он понимал право на данный конкретный объект, которое может принадлежать лишь определенному лицу или организации, указанным в законе или ином государственном акте См.: Грибанов В.П. Осуществление и защита гражданских прав. - М.: Статут, 2001.- С. 294-295.
Поэтому исключительное право национального парка на приобретение земельных участков, расположенных в его границах, следует относить к обозначенному блоку субъективных гражданских прав - к исключительным правам. Обратим внимание, что с учетом изменений гражданского законодательства с 1 марта 2013 г. отказывали в регистрации перехода права на такие земельные участки, поскольку государственная регистрация ряда сделок, включая договор дарения недвижимости, была отменена.
Кроме того, земельные участки в пределах национального парка могли быть предметом договора ипотеки, а также на них обращалось взыскание при исполнении судебных актов. В первом случае недвижимое имущество реализуется посредством продажи с публичных торгов, а во втором - путем проведения открытых торгов в форме аукциона. Национальный парк был вправе участвовать как в публичных торгах, так и в аукционе; следовательно, он не терял возможности приобрести земельный участок в федеральную собственность, тем самым реализовав свое исключительное право. Аналогичной правовой позиции придерживалась и судебная практика См.: Кассационное определение Вологодского областного суда от 18 февраля 2011 г. № 33-694. - URL: http://www.gcourts.ru/case/162484..
Казалось бы, при продаже региональным, муниципальным и частным собственником земельного участка, расположенного на территории национального парка, однозначно должно было реализовываться исключительное право одноименного государственного учреждения на его приобретение, а все сделки, совершенные с посторонними лицами - признаваться недействительными. Однако суды общей юрисдикции придерживались иной правовой позиции, согласно которой собственник вправе рассчитывать на то, что если государство позволило приобрести по возмездной сделке спорный участок, находящийся в границах национального парка, и переход прав на него был зарегистрирован, несмотря на наличие в тот период тех же запретительных норм, то при сохранившихся условиях, оно же обязано позволить продать его См.: Апелляционное определение ВС Республики Бурятия от 25 февраля 2013 г. по делу № 33-3749. - URL: http://www.gcourts.ru/case/12926257; Решение Нанайского районного суда Хабаровского края от 7 декабря 2011 г. по делу № 2-331/2011. - URL: kpfu.ru/main_page?p_sub=220. Следовательно, если в нарушение законодательства об исключительном праве национального парка был зарегистрирован предшествующий переход права на земельный участок по договору купли-продажи, совершенному не с государственным учреждением, то фактически, на основании судебных актов, исключительное право переставало распространяться на такой земельный участок в случае последующих сделок по его продаже. Арбитражные же суды, наоборот, считали, что любые сделки по купле-продаже земельного участка, совершенные не с национальным парком, являлись нарушением его исключительного права Постановление Четвертого арбитражного апелляционного суда от 18 марта 2013 г. по делу № А10-4172/2012 [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).
Разрозненная судебная практика давала основание ставить вопрос о недостаточной эффективности конструкции исключительного права национального парка на приобретение земельных участков, входящих в его границы, поскольку отсутствовала определенность в гражданском обороте. Кроме того, указанное обстоятельство свидетельствовало и о необходимости четкого нормативного закрепления правил, регламентирующих порядок и пределы осуществления исключительного права национального парка.
Предлагаем к одним ситуациям восстановить исключительное право национального парка на приобретение земельных участков, в случаях отказа от них собственника, землепользователя или землевладельца; принудительного прекращения прав на земельный участок; изъятия путем выкупа; наследования выморочного земельного участка. При перечисленных обстоятельствах не затрагиваются имущественные интересы третьих лиц. Для возмездных сделок более удачной является конструкция преимущественного права национального парка, осуществляемого в порядке, установленном гражданским законодательством для случаев продажи доли в праве общей собственности постороннему лицу, что позволит использовать рыночный механизм определения цены земельного участка. Только преимущественным правом не будут нарушены интересы собственника земельного участка отказом национального парка от его приобретения, хоть и входящего в границы названной ООПТ, но не представляющего для государственного учреждения никакой научной, природоохранной, эстетической или рекреационной значимости В судебных актах иногда бывает отражена позиция администрации национальных парков об отсутствии такой значимости у некоторых земельных участков, см.: например, Апелляционное определение ВС Республики Бурятия от 25 февраля 2013 г. по делу № 33- 3749. - URL: http://www.gcourts.ru/case/12926257., а также отказом из-за отсутствия достаточных средств. У преимущественного права уже существует проверенная временем процедура его реализации и защиты. Напротив, безвозмездные сделки со свободными в обороте земельными участками, входящими в состав национальных парков, считаем необходимым осуществлять беспрепятственно, без установления каких-либо преимуществ со стороны государственных учреждений, что будет соответствовать положению гражданского законодательства о безвозмездных сделках См.: Лунева Е.В. Юридическая природа исключительного права национального парка приобретать земельные участки, расположенные в его границах // Юридический мир. - 2014. - № 7. - С. 30..
Предложенный вариант не только сможет способствовать правовой предсказуемости, более высокому уровню взаимного доверия между участниками гражданских правоотношений См.: Постановление КС РФ от 14 мая 2012 г. № 11-П «По делу о проверке конституционности положения абзаца второго части первой статьи 446 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с жалобами граждан Ф.Х. Гумеровой и Ю.А. Шикунова» // Вестник КС РФ. - № 4. - 2012, но и позволит обеспечить охрану уникальных природных достопримечательностей.
Совокупный анализ статей ГК РФ, регулирующих и прекращение, и приобретение права собственности, приводит к выводу о допущении законодателем в некоторых случаях прекращения такого права в результате именно бездействия со стороны собственника. Бездействие (без учета других условий) и отказ от права собственности схожи тем, что иные лица не претендуют на такое право (передача которого другим субъектам не предполагается).
Только гражданин или юридическое лицо обладают возможностью отказа от права собственности. Следовательно, государству и его органам, органам местного самоуправления не позволено отрекаться от права собственности на принадлежащее им имущество (хотя они могут утратить его по другим основаниям). Вместе с тем ст. w225 иw226wГКwРФ подобного ограничения не содержат, что свидетельствует о несогласованности указанных статей с ч. 2 ст. w236wГКwРФ.
Отречение от права собственности на земельный участок (ст. w236wГК; ст. w53wЗКwРФ) формально представляет собой новое для нашего законодательства основание прекращения этого права, хотя, по существу, оно и ранее могло использоваться в имущественных отношениях. В соответствии с этим правилом допускается добровольный отказ собственника от принадлежащего ему права путем либо публичного объявления об этом, либо совершения реальных действий, бесспорно свидетельствующих об этом его намерении.
В соответствии с п. 1wст. w235wГКwРФ отказ лица от права собственности на имущество, так же как и отчуждение имущества, является одним из добровольных оснований прекращения права собственности. В гражданско-правовой науке отказ лица от права собственности на имущество и отчуждение имущества принято рассматривать как различные категории, однако есть ученые, которые придерживаются иного мнения и рассматривают данные категории как тождественные См. подробнее: Ломидзе О.Г. Правонаделение в гражданском законодательстве РФ: Дис. ... д-ра юрид. наук. Ростов н/Д, 2003. С. 62 - 82; Хайруллина Н.М. Приобретательная давность: вопросы теории и практики: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2006. С. 102 - 104.. Особый интерес вызывает мнение О.Г. wЛомидзе о том, что существует две конструкции отчуждения субъективных прав: отчуждение права, сопряженное с преемством, и отчуждение права без преемства. В качестве примера отчуждения без преемства ученый приводит отказ лица от права собственности на имущество См.: Ломидзе О.Г. Указ. соч. С. 67 - 68..
Как справедливо отмечает Е.И. wБуртовая, такие выводы О.Г. wЛомидзе делает, исходя из слишком широкого понимания термина «отчуждение» См. подробнее: Буртовая Е.И. Прекращение права собственности по воле собственника в системе оснований и способов прекращения субъективного права собственности по законодательству РФ: Дис. ... канд. юрид. наук. Томск, 2011. С. 141 - 142.. Термин «отчуждение», как полагает О.Г. wЛомидзе, указывает на то, что «возникновение права у правоприобретателя в отношении конкретного объекта (его части) сопровождается прекращением субъективного права на этот же объект (его часть) у другого субъекта» Ломидзе О.Г. Указ. соч. С. 67 - 68.. Приведенное определение призвано обозначать более широкое по своему значению понятие, чем «отчуждение», - это понятие «прекращение и приобретение права собственности», которое охватывает целый комплекс различных оснований прекращения и приобретения права собственности, не только отчуждение. К примеру, к числу таких оснований, не являющихся отчуждением, относится отказ лица от права собственности на имущество.
Применительно к земельному участку, законодатель установил особый порядок отречения собственника от своего права, который позволил некоторым судам сделать вывод о том, что следствием такого отказа является переход права собственности на земельный участок в силу закона к публичному образованию, что фактически, по их мнению, означает отчуждение земельного участка См., напр.: Постановление ФАС Северо-Западного округа от 09.03.2010 по делу N А56-56486/2009 // Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). Для того чтобы установить, так ли это, следует подробно рассмотреть данный порядок.
Отказ от права собственности на земельный участок осуществляется посредством подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним, который должен произвести государственную регистрацию прекращения права собственности на этот участок не позднее чем через месяц с момента подачи заявления, а затем направить собственнику уведомление об этом. Данное уведомление также должно быть направлено либо в орган государственный власти субъекта РФ, либо в орган местного самоуправления, в зависимости от того, в собственность какого публичного образования поступил этот земельный участок. В силу ст. w18, w19wЗКwРФ земельный участок, от права собственности на который отказался его прежний собственник, с момента государственной регистрации прекращения права собственности на него по месту своего расположения является муниципальной собственностью или собственностью субъекта РФ, если только законами указанных субъектов не установлено иное. Именно положения ст. 18, 19 ЗК РФ и послужили основанием для вывода судов о том, что при отказе собственника от земельного участка имеет место переход права собственности на этот участок к публичному образованию. Однако содержание и буквальное толкование указанных норм свидетельствует лишь о закреплении правила об автоматическом возникновении у соответствующих публичных образований права собственности на земельные участки, от которых отказались их прежние собственники. Для того чтобы установить, имеет ли место в таких случаях переход права собственности на земельные участки, необходимо в том числе определить, сохраняются ли обременения (ограничения) земельных участков, от права собственности на которые отказались их прежние собственники, при поступлении таких участков в публичную собственность.