Так, земельные участки в составе земель природоохранного, рекреационного и историко-культурного назначения могли использоваться их частными собственниками без изъятия в пользу государства, однако хозяйственная деятельность в пределах таких земельных участков ограничивалась. В этот период практически полностью сформировалась законодательная основа для регулирования оборота этих земельных участков, и были определены основные тенденции ее развития, нашедшие продолжение в современной правотворческой деятельности.
В настоящее время, с учетом уже указанных актов, нормативная правовая база в области определения пределов использования земельных участков в ООПТ и их оборотоспособности состоит из множества нормативных правовых актов, среди которых можно выделить Конституцию РФ, Земельный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 10 января 2001 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», других законов, указов Президента РФ, постановлений и распоряжений Правительства РФ, актов министерств, ведомств, а также нормативных правовых актов субъектов РФ и органов местного самоуправления.
Необходимо учитывать, что гражданское законодательство находится в исключительном ведении РФ, в то же время часть гражданско-правовых вопросов (владение, пользование и распоряжение земельными участками и другими природными ресурсами, разграничение государственной собственности), земельное законодательство, а также ООПТ отнесены к совместным полномочиям РФ и ее субъектов. Поэтому нормативные правовые акты регионального и муниципального уровня, касающиеся сферы ООПТ, должны закреплять регламентацию порядка образования, режима и охраны соответствующих ООПТ. При этом устанавливаемые ими ограничения гражданских прав не должны выходить за рамки, определенные федеральным законодательством, в случае противоречий приоритет имеют ФЗ. В отношении земельных участков в определенной ООПТ федерального, регионального или местного значения устанавливается конкретный перечень обременений, который дол жен соответствовать ЗК РФ и ФЗ «Об ООПТ». В Республике Северная Осетия Алания правовое регулирование земель особо охраняемых природных территорий осуществляется на основании Закона РСО-Алания от 15 октября 2015 г.№ 33-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях Республики Северная Осетия-Алания», а также Постановлений Правительства Республике Северная Осетия Алания от 22 сентября 2006 г. № 221 «О государственных природных заказниках регионального значения и закреплении охотничьего фонда общего пользования» и от 22 февраля 2008 г. № 31 «О памятниках природы Республики Северная Осетия - Алания» Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018).
Таким образом, формирование современного правового представления о земельных участках в ООПТ как объектах гражданских прав складывалось постепенно. По всем этапам становления и развития российского законодательства в обозначенной сфере красной нитью проходит проблема определения пределов хозяйственного использования, оборотоспособности и как следствие прекращения права собственности на земельные участки в ООПТ, что проецируется на вопросы оптимального соотношения гражданско-правового и иного отраслевого регламентирования отношений, складывающихся по поводу такого специфического недвижимого имущества. Чтобы разобраться в сложившемся положении, для начала необходимо проанализировать и определить понятие земельного участка в ООПТ как объекта гражданских прав.
1.3 Понятие земельного участка в особо охраняемых природных территориях как объекта гражданских прав
Формирование современного правового представления о земельных участках в особо охраняемых природных территориях как объектах гражданских прав складывалось постепенно. По всем этапам становления и развития российского законодательства в обозначенной сфере красной нитью проходит проблема определения пределов хозяйственного использования и оборотоспособности указанных земельных участков, что проецируется на вопросы оптимального соотношения гражданско-правового и иного отраслевого регламентирования отношений, складывающихся по поводу такого специфического недвижимого имущества.
В преамбуле Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» от 14 марта 1995 г дается нормативное определение особо охраняемых природных территорий - это участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования, и для которых установлен режим особой охраны Электронный ресурс. Режим доступа: Официальный интернет портал правовой информации http:/www.pravo.gov.ru (дата обращения 19.05.2018).
Модернизация рассматриваемого нормативного правового акта произошла в результате принятия ФЗ от 28 декабря 2013 г. № 406-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» Российская газета. - № 295. - 2013. Из перечня ООПТ обоснованно были исключены лечебно-оздоровительные местности и курорты, а также территории традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока РФ, поскольку им не свойствен ряд признаков, характеризующих уникальные природные места, имеющие особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение.
С учетом особенностей режима использования земельных участков в ООПТ, последние, согласно п. 2 ст. 2 ФЗ «Об ООПТ», подразделяются на следующие категории: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады. Данный перечень не является исчерпывающим, поскольку п. 3 упомянутой статьи предусматривает возможность установления законами субъектов РФ иных категорий ООПТ регионального и местного значения. В РСО-Алания к таковым относятся природные рекреационные зоны и природные достопримечательности Закон РСО-Алания от 15 октября 2015 г.№ 33-РЗ «Об особо охраняемых природных территориях Республики Северная Осетия-Алания» // Электронный ресурс. Режим доступа: http://base.consultant.ru/ (дата обращения 19.05.2018). На прилегающих к заповедникам, национальным паркам, природным паркам и памятникам природы земельных участках и водных объектах могут создаваться охранные зоны с особым режимом их охраны и использования. При этом гражданско-правовой режим земельных участков в охранной зоне ООПТ (свободны в обороте, сравнительно широкие возможности по хозяйственному использованию) значительно отличается от гражданско-правового режима земельных участков в ООПТ.
На современном этапе развития общества невозможно обойтись без использования земельных участков в особо охраняемых природных территориях в хозяйственных целях, поэтому назрела необходимость исследовать их как объекты гражданских прав, определить их юридически значимые признаки и особенности гражданско-правового режима.
Следует признать, что понятие земельного участка как объекта гражданских прав не закреплено в отечественном законодательстве должным образом, поскольку системное толкование Земельного Кодекса РФ (далее - ЗК РФ) позволяет говорить о его интерпретации не как об объекте гражданских прав, а как об объекте земельных отношений, объекте права собственности и иных прав, предусмотренных ЗК РФ, что рассматривалось нами выше. Такая неоднозначная ситуация осложняется и отсутствием легальной дефиниции «объект гражданских прав», вопрос о котором в цивилистике является одним из самых дискуссионных. В ходе длительных споров появились три основные концепции понимания указанной гражданско-правовой категории - монистическая, плюралистическая и комплексная.
Приверженцы монистического подхода выделяют один-единственный унифицирующий абстрактный объект, объединяющий все его разновидности. Исходя из вещной теории объекта, объектом права выступает вещь («реальные предметы материального мира, продукты духовного творчества в объективированной форме» Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. - М.: Юрид. лит-ра, 1974. - С. 214.), поскольку, по мнению С.Н. Братуся, поведение участников правоотношений относится к содержанию их прав и обязанностей, а в случае отсутствия вещи возникают безобъектные правоотношения См.: Братусь С.Н. К вопросу об объекте правоотношения по советскому гражданскому праву // Советское государство и право. - 1950. - № 9. - С. 86.. Недостатком такого подхода является то обстоятельство, что не все объекты обладают свойством вещественности.
В.И. Сенчищев в качестве подлинного единственного объекта гражданских прав рассматривает правовой режим См.: Сенчищев В.И. Объект гражданских правоотношений // Актуальные проблемы гражданского права / Под ред. М.И. Брагинского; Исследовательский центр частного права. Российская школа частного права. - М.: Статут, 1998. - С. 109.. Разумеется, за объектами гражданских прав закрепляется определенный правовой режим, однако эти понятия не отождествляются, а их уравнивание не дает никакого представления о том, что же стоит за объектами гражданских прав в действительности Также об этом см.: Галеева Р.Ф. Сущность объектов гражданских прав // Учен. зап. Казан. ун-та. Сер. Гуманит. науки. - 2016. - Т. 151. - № 4. - С. 94..
Отрицательным моментом в монистической концепции является невозможность учесть многовариантность гражданских правоотношений, а объекту выступить их дифференцирующим фактором.
Сторонники плюралистического взгляда на объект гражданских прав признавали его многообразие. Еще Г.Ф. Шершеневич обращал внимание, что юридическое понятие об объектах права соответствует экономическому представлению о благах; поэтому он к ним относил вещи как части внешнего мира, а также действия других лиц См.: Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. - Тула: Автограф, 2001. - С. 73, 127. О.А. Красавичиков понимал под объектами гражданских прав материальные (в особенности вещи и результаты действий должника) и нематериальные блага (главным образом специфическую группу личных нематериальных благ - честь, достоинство, деловая репутация и др.) См.: Советское гражданское право. Учебник. Т.1 / под ред. О.А. Красавчикова. - М.: Высш. шк., 1985. - С. 191-200. (Автор главы О.А. Красавчиков).. М.М. Агарков считал, что объектом права следует признавать то, на что направлено поведение обязанного лица - вещи, продукты духовного творчества См.: Агарков М.М. Обязательство по советскому гражданскому праву // Агарков М.М. Избранные труды. В 2 т. Т. 1. - М.: АО «Центр ЮрИнфоР», 2002. - С. 195.. Обратим внимание, что в более поздних трудах О.С. Иоффе отошел от монистического представления об объекте гражданских прав и стал выделять три объекта: юридический (поведение, которое вправе требовать управомоченный), волевой (воля носителя гражданских прав и обязанностей) и материальный (конкретное благо) объекты См.: Иоффе О.С. Советское гражданское право. - М.: Юрид. лит-ра, 1967. - С. 216-219.
В комплексной теории, представляющей собой синтез монистического и плюралистического подходов, выделяется два типа объектов гражданского правоотношения на основе их дуалистической природы: общий (фактическое общественное отношение) и специальный объект (вещи, продукты духовного творчества) См.: Толстой Ю.К. К теории правоотношения. - Л.: Изд-во Ленингр. гос. ун-та, 1959. -С. 65., внешний объект См.: Александров Н.Г. Законность и правоотношения в советском обществе. - М.: Госю- риздат, 1955. - С. 117-118., первичный (виды поведения) и вторичный объекты (вещи, нематериальные блага, действия людей) См.: Тарановский Ф.В. Учебник энциклопедии права. - Юрьев: типография К. Маттисе- на, 1917. - С. 157-158; Гордон М.В. Советское авторское право. - М.: Госюриздат, - 1955. - С. 57-58., объект обязательства (конкретные блага) и предмет обязательства (действия субъектов) См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право: общие положения (книга 1).- М.: Статут, 2011. - С. 254.
Исходя из многочисленности научных взглядов на определение объектов гражданских прав, предлагаем выделить признаки последних, а потом выявить их наличие у земельного участка в ООПТ, с учетом особенностей которого и сформулировать гражданско-правовое понятие исследуемого недвижимого имущества.
Под признаками объектов гражданских прав цивилисты понимают общие или универсальные свойства, позволяющие все разнообразие объектов подвести под одно определение См.: Зинченко С.А., Лапач В.А., Шапсугов Д.Ю.Проблемы объектов гражданских прав. - Ростов-на-Дону: Изд-во СКАГС, 2011. - С. 41.. Однако теория гражданского права изобилует подходами к выделению таких признаков.
I. Большинство ученых в качестве признака объектов гражданских прав выделяет способность удовлетворять какие-либо потребности участников гражданских правоотношений. Причем эта способность у разных авторов имеет различные наименования - «ценностью» В научной литературе обоснованно указывается на то, что способность информации с ограниченным доступом удовлетворять имущественные и неимущественные потребности во многом совпадает с понятием социальной ценности (см.: Салихов И.И. Информация с ограниченным доступ как объект гражданских правоотношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - Казань, 2004. - С. 23). Думаем, что такое утверждение распространяется на все объекты гражданских прав; «потребительская ценность». См.: Астахова М.А. Объект субъективного гражданского права: понятие и признаки //Гражданское право. - 2016. - № 2. - С. 6., «полезность» См.: Шорников Д.В. Природные ресурсы как объекты гражданских прав: дис. ... канд. юрид. наук. - Иркутск, 2005. - С. 31.
Нелишне заметить, что сама связь объекта с категорией «потребность» помогает более полному раскрытию понятия объекта и его характеристики. Что же касается потребностей, то они должны носить частный характер, поскольку им соответствуют частные гражданские права. Поэтому справедливо будет говорить о том, что объекты гражданских прав обладают полезностью именно в частноправовом значении. Ценность в отношении земельных участков в ООПТ раскрывается через их особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение. Последние два делают существенный вклад в реализацию именно «частных» потребностей людей в отдыхе.
Далее, рассмотрим три специальных признака объектов гражданских прав, которые выделял один из крупнейших специалистов современной цивилистики - В.А. Лапач: дискретность, юридическая привязка и системность.