В своих работах некоторые цивилисты утверждают, что существует гражданско-правовой режим земельных z участков как недвижимости, гражданско-правовой режим z земель (земельный участок - объект гражданских прав) и т.д. Из этого следует, что земли имеют по крайней мере два разных режима: гражданско-правовой и земельно-правовой, причем о последнем представители науки гражданского права, как правило, вовсе не упоминают, как будто его не существует. Так, Е.А. Суханов считает, что смысл категории объектов гражданских правоотношений (объектов гражданских прав) заключается в установлении для них определенного гражданско-правового режима, т.е. возможности или невозможности совершения с ними определенных действий (сделок), влекущих известный юридический (гражданско-правовой) результат, т.е. правовой режим определяет поведение участников правоотношений, касающееся соответствующих материальных и нематериальных благ См.: Гражданское право: Учебник: В 2 т. / Под ред. Е.А. Суханова. М., 2010. Т. 1. С. 295..
Однако, на наш взгляд, правовой режим z земель, земельных участков z един. Его нельзя разграничить на части, одна из которых регулируется нормами гражданского, а другая - нормами земельного права. Нормы земельного z права и гражданского права в своей совокупности определяют правовой режим земельных z участков как недвижимости. При этом каждая из этих отраслей регулирует соответствующий круг отношений. Более подробно правовой режим земельных участков будет в следующих параграфах настоящей работы.
Необходимо еще раз подчеркнуть: земля z как объект природы и природный ресурс - это объективная реальность, существующая миллионы лет, юридические же понятия z «недвижимость», «недвижимое имущество» - результат творческой деятельности z юристов.
Данное обстоятельство определяет вывод о характере правовых норм, регламентирующих права на земельные z участки и, соответственно, их отраслевую принадлежность. Предложенная в Концепции развития гражданского законодательства схема включения этих норм в текст ГК РФ и одновременное исключение их из текста ЗК РФ, на наш взгляд, не изменит их правовую природу, но явится нарушением нормы ч. 3 ст. 36 Конституции РФ о том, что условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона.
1.2 Становление и современное развитие российского законодательства о земельных участках в особо охраняемых природных территориях
Институт собственности на земельные участки, в том числе участки в границах особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) в России выступает одновременно и гарантией обеспечения частных интересов граждан (их объединений), и наряду с этим является залогом обеспечения публичных интересов в ходе успешной реализации отдельных направлений государственной политики.
История формирования института собственности на земельные участки в пределах категории земель особо охраняемых природных территорий неразрывно связана с процессом зарождения системы, особо охраняемых территорий в России, и начинается в XIII веке, когда появляются первые свидетельства о выделении территорий с особым режимом использования земель. В пределах этих земель запрещается хозяйственная деятельность, а ограничения прав на землю носят жесткий характер.
Приступая к исследованию путей развития законодательства, регулирующего отношения по использованию земельных участков в границах особо охраняемых территорий, следует отметить, во-первых, что само понятие «земли особо охраняемых территорий» стало употребляться после вступления в силу действующего Земельного кодекса РФ 2001 года. Ранее в различные временные периоды такие земли именовались «охотные», «заповедные», «курортные», «земли несельскохозяйственного назначения» и т.д. Во-вторых, право собственности на земельные участки особо охраняемых территорий изначально, в течении многих веков устанавливалось отдельными разрозненными нормативными актами. Позднее, уже в предреволюционный период, необходимость создания заповедников была комплексно обоснована, и соответственно этой потребности стало формироваться законодательство о землях особо охраняемых территорий. В связи с этим, анализ исторических аспектов осуществления прав, на земельные участки особо охраняемых территорий следует разделить на отдельные этапы, а их периодизацию следует начать со времен царской России.
Первый этап - «заповедь государева» (приблизительно XIII-XVIII века). Первоначально особо охраняемые территории образовывались как охотничьи заказники, где не могли охотиться простые люди, а охотилась царская знать. Такие территории имелись в окрестностях Петербурга, в Крыму и на Кавказе на которых полностью прекращалась охота. Недаром многие современные заповедники возникли на месте тех «охот». В те же времена возникали и сезонные заказники, в которых полностью прекращалась охота в определенное время.
Собственно природоохранное значение этих мест состояло в том, что их практически исключали из всех видов природопользования и, следовательно, это способствовало сохранение их в первозданном виде. На этом этапе говорить о создании собственно заповедников (в том смысле, как они понимаются сейчас) не приходится, однако в этот период происходит выделение территорий с особым режимом использования земельных участков, в пределах этих земель запрещается хозяйственная деятельность, а ограничения прав на землю носят строгий характер.
Второй этап - наследие Петра I (1705 - 1870 гг.). Важную роль в деле построения системы особо охраняемых территорий России следует отвести Петру первому, так как в годы его правления мероприятия по охране природы стали более целенаправленными и систематическими. По указу царя были определены водоохранные леса, где запрещалась вырубка деревьев в 30 верстах от больших рек и в 20 - от малых. В этих лесах нельзя было даже пасти скот. Ограничивалась или полностью запрещалась рубка корабельных сосновых лесов в окрестностях Петербурга, в Поволжье, на Урале. Объявлялись «заповедными» ценные для кораблестроения древесные породы: дуб, сосна, лиственница, клен, вяз, карагач. Для охраны лесов учреждалась специальная лесная стража. Наказания за нарушения этих запретов были исключительно строги: «За дуб, буде хоть одно дерево срубит, также и за многую лесов посечку, учинена будет смертная казнь». Реймерс Н.Ф., Штшъмарк Ф.Р.Особо охраняемые природные территории. - М.: Мысль, 1978.- С. 123.
Именно Петр Великий учредил аптекарский огород, ставший прародителем ботанических садов: в 1706 году по указу Петра I на тогдашней северной окраине Москвы, за Сухаревой башней, был заложен огород для выращивания лекарственных трав. С этого огорода ведет свою историю один из первых ботанических садов России. По указу царя там выращивались лечебные травы, собирались коллекции иноземных растений.
Государственная политика этого периода оказала определенное влияние на развитие особо охраняемых территорий в России. Меры, проводимые Петром I в создании охраняемых территорий наметили контуры общей стратегии, которая получила развитие в дальнейшем.
Третий этап - первые заповедники (1870-1917 гг.). Несмотря на то, что предпосылки формирования системы особо охраняемых территорий были заложены довольно давно, ее развитие началось только в конце XIX века. При анализе этого исторического периода стоит отметить важную деталь: если ранее инициатива создания особых заповедных земель принадлежала царю или приближенным к нему князьям, то теперь ситуация меняется и приобретает характер дворянского движения - ученые дворяне на собственных землях создают заповедники. Эти заповедники уже во многом были похожи на нынешние: на их территории полностью прекращалась хозяйственная деятельность, а иногда даже проводились научные исследования, но они создавались не на государственных землях, а в пределах частных поместий. Так было в степном заповеднике Чапли, знаменитой теперь на весь мир Аскании - Нова, созданной в 1874 г. Ф.Э. Фальц-Фейном в Херсонской губернии.Источник:официальный сайт Ботанического сада МГУ им. М.В. Ломоносова «Аптекарский огород»: http://www.hortus.ru.
Хотя частные землевладельцы по своей воле ограничивали свои права на принадлежащие им земельные участки с целью охраны природы, все-таки, при всем том неоценимом вкладе, который внесли эти люди в дело охраны природы, решить проблему, организации заповедника в отдельных частных владениях было невозможно.
Таким образом, на данном этапе создание первых особо охраняемых территорий приобретает более осмысленный, целенаправленный и концептуальный характер, однако особо охраняемые территории были организованы частными землевладельцами, и находились в частной собственности.
В начале XX века были приняты отдельные законы в этом направлении. Итогом этого движения явилась организация в 1916 г. первого отечественного заповедника - Баргузинского. Это единственный государственный заповедник страны, учрежденный до Октябрьской революции 1917 года. Первый заповедник в России - Баргузинский государственный заповедник - был создан 11 января 1917 г.11 января - в день рождения первого заповедника - ежегодно отмечается День заповедников и национальных парков. Указом Президента Российской Федерации 2017г. был объявлен Годом особо охраняемых природных территорий. См.:Указ Президента Российской Федерации от 1 августа 2015 г. № 392 «О проведении в Российской Федерации Года особо охраняемых природных территорий» // СЗ РФ. 2015. № 31. Ст. 4670.
Четвертый этап - советское время (1917-1991 гг.). Основное развитие законодательства об особо охраняемых природных территориях приходится уже на период советской власти. 27 октября 1917 года II Всероссийским Съездом Советов Рабочих, Солдатских и Крестьянских Депутатов был принят Декрет о землеСУ РСФСР. 1917. № 1., которым было отменено право частной собственности на землю, и «вся земля государственная, удельная, кабинетская, монастырская, церковная, посессионная, майоратная, частновладельческая, общественная и крестьянская и т.д.» была отчуждена безвозмездно, обращена во всенародное достояние. Земельные участки с высоко - культурными хозяйствами: сады, плантации, рассадники, питомники, оранжереи и т.п. не подлежали разделу, а превращались в показательные и передавались в исключительное пользование государства или общин, в зависимости от их размера и значения. Таким образом, все частные заповедники стали государственной собственностью.
С этого момента началась разработка научной концепции правового режима земель, которые позднее были отнесены к землям особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ). Сразу же был принят ряд нормативно-правовых актов, в которых отмечалось, что заповедники являются национальным достоянием, предназначенным исключительно для выполнения научных и научно-технических задач страны.
В результате с 1930 по 1940 г. было учреждено 42 новых заповедника. И даже во время Великой отечественной войны ни один заповедник не был закрыт, а наоборот создавались новые. Значительным было в 1962 году «Положение о государственных заповедниках РСФСР», которое вернуло им статус научно-исследовательских учреждений. Однако нельзя сказать, что после этого заповедники начинают функционировать стабильно и эффективно.Горяшко А. Государева заповедь. История российских заповедников // Газета «MOJI». 2002. № 4. С.5.
В декабре 1968 г. были приняты Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Согласно ст. 40 Основ землями заповедников признавались выделенные в установленном порядке участки земли, в пределах которых имеются природные объекты, представляющие особую научную или культурную ценность (типичные или редкие ландшафты, сообщества растительных или животных организмов, редкие геологические образования, и т.п.). Всякая деятельность, нарушающая природные комплексы заповедников или угрожающая сохранению природных объектов, имеющих особую научную или культурную ценность, запрещается как на территории заповедников, так и в пределах установленных вокруг заповедников охранных зон. Основы распределяли земли на шесть категорий, среди которых были выделены в отдельный раздел земли промышленности, транспорта, курортов, заповедников и иного несельскохозяйственного назначения.
В 1970 г. был принят Земельный кодекс РСФСР, который своим содержанием в отношении земель ООПТ продублировал положения Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик, принятых Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г. Он действовал до 1991 года.
Таким образом, наиболее интенсивным периодом развития особо охраняемых территорий и правовых основ их деятельности можно считать советский период. Бесспорным является то, что был сделан переход от частных особо охраняемых земельных участков, располагавшихся в границах владений отдельных лиц и развивавшихся бессистемно, в сторону построения системы государственных особо охраняемых территорий. Если ранее земли под такими объектами могли находиться в собственности князей, дворян, то в советский период земли и иные природные ресурсы ООТ находились исключительно в собственности государства.
Пятый этап - реформаторский (1991 - 2001 гг.). Начало данного периода связано с принятием Земельного кодекса РСФСР от 25 апреля 1991 годаВедомости Съезда народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст.768.. Кодекс закрепил новый земельно-правовой строй и многообразие субъектов права собственности на землю. Кроме того, данный нормативный акт впервые выделил земли под особо охраняемыми объектами в отдельную категорию. Так, раздел VI ЗК РСФСР был посвящен правовому режиму земель природоохранного, природно-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения. К таким землям были отнесены земли заказников (за исключением охотничьих), запретных и нерестоохранных полос, земли, занятые лесами, выполняющими защитные функции, другие земли в системе охраняемых природных территорий - земли памятников природы, земли заповедников, памятников природы, природных (национальных) и дендрологических парков, ботанических садов и т.д. Правовые нормы земельного законодательства этого периода были направлены на сохранение уже сложившегося режима использования и охраны земель, однако они закрепили ряд ограничений, которые повлияли на содержание права собственности в отношении земель данной категории. Внутри этой категории земли делились на субкатегории, в зависимости от цели использования и степени их ограничения в гражданском обороте.