Вторую концепцию достаточно ярко отражал И. Блюнчли. Он полагал, что консула по статусу можно и нужно приравнять к положению простого иностранца, который выполняет определенные задачи в сфере защиты частной торговли Блюнчли И. Современное международное право цивилизованных государств, изложенное в виде кодекса: перевод со 2-го немецкого издания. / перевод: А. Лодыженский, В. Ульяницкий. / под ред.: Л. Камаровский, гр. - М.: Тип. Индрих: 1876. - С. 176.. Данная теория предполагала также уравнивание консула с коммерческим агентом, которому при этом государство могло поручать выполнение политических дел, однако предоставление ему иммунитетов и привилегий, как посланникам (дипломатам) является излишним. Так, исследователь утверждал, что предоставление консулам иммунитета от юрисдикции государства пребывания является безосновательным, поскольку это никоим образом не влияет на государство отправления и его репутацию. Единственное, на что мог рассчитывать консул, это требовать для себя определенного уважения и почестей, поскольку того требует его международное значение Там же. - С. 177. . И. Блюнчли отвергал идею признания за консулом публичного и представительского характера Там же. - С. 177..
Еще одну концепцию представляют, Ф. Лист и Л. Оппенгейм, которые утверждали, что консулам предоставляются иммунитеты и привилегии строго для того, чтобы они могли выполнять свои служебные функции, то есть характер их деятельности хотя и представительский, но не похож по своей природе на характер деятельности дипломатов.
Так, по мнению Ф. Листа, известного профессора Берлинского университета, «консулы являются постоянными представителями назначившего их государства в хозяйственных и особенно торгово-политических отношениях с государством пребывания» Лист Ф. Международное право в систематическом изложении / Пер. с нем. В.Э. Грабаря. - Юрьев, 1908. - С. 161-162. . Ученый утверждал, что иммунитеты и привилегии, которые им предоставляются, на самом деле не носят личный характер, поскольку консулы изымаются из-под юрисдикции государства пребывания ровно в том объеме, насколько это необходимо для выполнения ими свои служебных задач Оппенгейм Л. Международное право. Том 1: Мир. Полутом 2. / перевод А.Н. Ивенского, И.Я. Левина, И.А. Моро. - Москва: Изд-во Иностранной Литературы, 1949. - С. 369..
Л. Оппенгейм обладал схожим взглядом с Ф. Листом и подтвердил утверждения последнего исходя из практики реализации института консулов. Ученый писал, что на деле консулам не предоставляются иммунитеты и привилегии, схожие по объему с дипломатическими. Более того, функции консулов гораздо уже функций дипломатических агентов, что говорит о не представительском характере их деятельности. В связи с этим консулам и предоставляются иммунитеты и привилегии - для того, чтобы отличить его статус от положения простого иностранца Там же. - С. 369. .
Российская доктрина вобрала в себя все изложенные выше идеи, но по большей части остановилась на последней изложенной теории. Благодаря ей, отечественные исследователи сформировали собственные концепции, которые оказали влияние на дальнейшее развитие правового положения консулов.
Одним из первых проблему определения правового статуса консула поднял И.А. Ивановский, который писал о том, что только дипломат представляет государство и потому может пользоваться иммунитетами и привилегиями. Автор презюмировал, что консулы в странах Европы и Америки дипломатическим характером не обладают и не пользуются их преимуществами Ивановский И.И. Право народов и дипломатия: [программа и лекции]. - СПб., 1847. - С. 227, 246-247. .
Одним из основополагающих исследований в рассматриваемой области является работа Д.А. Наумова, которая посвящена консульскому праву Европы и Америки с античных времен и до XIX века. Ученый детально разбирает уже существовавшие на тот момент теории и приходит к собственным выводам о том, что теория и практика в контексте дипломатического характера консульской деятельности сильно расходятся, чем представляют проблему. Такое разногласие, по его мнению, не приносит пользу ни тому, ни другому. Более того, он полагает, что только анализ источников консульского права может ответить на вопрос о том, чем обусловлены иммунитеты и привилегии консулов Наумов Д.А. Указ. соч. - С. 11-12. .
По мнению Д.А. Наумова, консул выступает в роли не только торгового, но также и политического агента, который необходим для того, чтобы защищать интересы своих граждан в иностранных столицах и «покровительствовать торговле и мореплаванию» Там же. - С. 27. . Основание предоставления им иммунитетов и привилегий заключается в положении о том, что они являются должностными лицами своего государства, а потому их деятельность носит публичный характер Там же. - С. 22. .
Противоположным мнением обладал М.Н. Капустин, видный деятель международного права, который полагал, что «консул не просто иностранец, а делегат иностранного правительства, должностное лицо, которое в этом качестве должно пользоваться личной неприкосновенностью и иметь все средства к исполнению своих обязанностей», объем которых определяют «международные трактаты» Капустин М.Н. Обозрение предметов международного права: Вып. 2: [Отд.] II-VI. - 1856; Вып. 3: [Отд.] VII-X. - 1856.; Вып. 4: Консулы. Трактаты. Вып. 2-4. // Унив. тип. - С. 6, 9. .
Отдельно некоторые исследователи рассматривали механизм предоставления иммунитетов и привилегий консулам в восточных странах. Так, и Д.А. Наумов, и Ф.Ф. Мартенс, писали о том, что на Востоке консулы выступают в качестве политических агентов, которые охраняют интересы безопасности своего государства и находятся в тех местах, с которыми нет торговых отношений Там же. - С. 68.. Консулам в нехристианских государствах предоставляют иммунитеты и привилегии такого же объема, как и у дипломатических агентов.
На основании вышесказанного можно сделать вывод о том, что российская дореволюционная наука международного права во многом была схожа с западноевропейской. Так, в отечественной доктрине главенствовали две позиции, разница между которыми заключалась в зависимости предоставления консулам иммунитетов и привилегии от наличия иди отсутствия представительского характера их служебной деятельности.
В советское время характер консульской службы претерпел значительные изменения, поскольку государство установило монополию на внешнюю торговлю, создав так называемые торговые представительства, занимавшиеся защитой государственных интересов. Вследствие этого, приоритет консульской службы сменился в том же направлении, что в свою очередь повлияло на развитие доктрины.
Ряд ученых, в том числе И.П. Блищенко и В.Н. Дурденевский, утверждали, что консульская деятельность все же носит представительский характер: «консул - это официальное должностное лицо, состоящее на дипломатической службе, представляющее свое государство, но не являющееся дипломатом в полном смысле слова, хотя и выполнявшее определенные политические функции» Блищенко И.П. Правовая организация внешних сношений государств: Дисс…канд.юрид.наук. - М., 1964. - С. 249. . По их мнению, такая не яркая выраженность представительского характера консульской службы и определяет узкий объем предоставляемых иммунитетов и привилегий.
В связи с этим, в 60-е годы XX столетия широкое распространение получила функциональная теория обоснования необходимости предоставления иммунитетов и привилегий консульским должностным лицам, суть которой заключается в том, что консулам даруются преференции и изъятия для выполнения ими своих служебных функций. Таким образом, без защиты правового и политического вмешательства со стороны государства пребывания консулы находились бы в зависимости от правительств принимающих стран. И именно угроза такого вмешательства может затруднить работу консульских должностных лиц.
Положения данной теории нашли свое официальное закрепление в Преамбуле Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.: «привилегии и иммунитеты предоставляются не для выгод отдельных лиц, а для обеспечения эффективного осуществления консульскими учреждениями функции? от имени их государств» Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). // United Nations - Treaty Series, 1967.- С. 359. . Следовательно, иммунитеты и привилегии консульских должностных лиц вытекают из обязанности выполнения служебных функций.
В связи с этим представляется необходимым отдельно обратить внимание на функции консульских учреждений. В статье 5 Венской конвенции раскрываются такие функции, однако перечень остается открытым. К основным функциям консульского учреждения относятся:
защита в государстве пребывания интересов представляемого государства и его граждан (физических и юридических лиц) в пределах, допускаемых международным правом;
содействие развитию торговых, экономических, культурных и научных связей между представляемым государством и государством пребывания, а также содействие развитию дружественных отношений между ними;
выяснение всеми законными путями условий и событий в торговой, экономической, культурной и научной жизни государства пребывания, сообщение о них правительству представляемого государства и предоставление сведений заинтересованным лицам;
выдача паспортов и проездных документов гражданам представляемого государства и виз или соответствующих документов лицам, желающим поехать в представляемое государство;
оказание помощи и содействия гражданам (физическим и юридическим лицам) представляемого государства;
исполнение обязанностей нотариуса, регистратора актов гражданского состояния и других подобных обязанностей, а также выполнение некоторых функций административного характера при условии, что в этом случае ничто не противоречит законам и правилам государства пребывания;
охрана интересов граждан (физических и юридических лиц) представляемого государства в случае преемства “mortis causa” на территории государства пребывания в соответствии с законами и правилами государства пребывания Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - С. 362..
Более того, возвращаясь к вопросу о представительском характере деятельности консулов, необходимо заметить, что ни в русском, ни в английском переводах Преамбулы Венской конвенции 1963 г. нет указаний на такой характер консульской службы. Доказательством этого предположения может послужить сравнение Преамбул Венской конвенции о дипломатических сношениях 1961 г. и Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. (порядок соответствующий):
- “Realizing that the purpose of such privileges and immunities is not to benefit individuals but to ensure the efficient performance of the functions of diplomatic missions as representing States…” Vienna Convention on Diplomatic Relations. Done at Vienna on 18 April 1961. // United Nations, Treaty Series. - Vol. 500. - P. 2. ;
- “Realizing that the purpose of such privileges and immunities is not to benefit individuals but to ensure the efficient performance of functions by consular posts on behalf of their respective States…” Vienna Convention on Consular Relations. Done at Vienna on 24 April 1963. // United Nations, Treaty Series. - Vol. 596. - P.2..
Из анализа двух данных положений становится очевидным, что если у дипломатических миссий точно зафиксирован представительский характер деятельности, то Венская конвенция о консульских сношениях содержит иную формулировку функций консульских учреждений, что говорит о непредставительском характере их деятельности.
Таким образом, на основании всего вышеизложенного можно сделать вывод о том, что начиная с XIX века многими западноевропейскими и отечественными исследователями были представлены разнообразные теории о представительском характере деятельности консулов и необходимости предоставления им иммунитетов и привилегий. На сегодняшний день, наиболее актуальной и полной является концепция функциональной необходимости, нашедшая свое отражение в положениях Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г.
2.2 Понятие и общая характеристика иммунитетов и привилегий консульских должностных лиц
Важно начать с того, что в ч.1 ст.1 Венской конвенции 1963 г. упоминается три категории работников консульских учреждений: консульские должностные лица; консульские служащие и работники обслуживающего персонала Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - С. 360..
Консульское должностное лицо -- это любое лицо, включая главу консульского учреждения, которому поручено в этом качестве выполнение консульских функций. В свою очередь, главы консульских учреждений подразделяются в соответствии со следующими классами: генеральные консулы, консулы, вице-консулы, консульские агенты Там же. - С. 364..
Консульские служащие определяются как лица, выполняющие административные или технические обязанности в консульском учреждении. Работники обслуживающего персонала -- это лица, выполняющие обязанности по обслуживанию консульского учреждения Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - С. 364..
Объем привилегий и иммунитетов работников консульского учреждения различен и зависит от того, к какой категории они относятся, а также от его гражданства. Консульские должностные лица, обладающие гражданством государства пребывания, обладают привилегиями и иммунитетами в намного меньшем объеме, чем консульские должностные лица, не имеющие такое гражданство. Такие лица пользуются только личной неприкосновенностью и иммунитетом от юрисдикции государства пребывания только в отношении официальных действий, совершаемых ими при выполнении своих функций Там же. - С.389..