Так, в марте 2012 года в Йемене был похищен вице-консул Саудовской Аравии Абдулла аль-ХалидиВ Йемене похищен вице-консул Саудовской Аравии. // Коммерсант. - 28.03.2012. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.kommersant.ru/doc/1902766 (дата обращения: 24.04.2020).. В 2008 году в Пакистане был похищен афганский консул В Пакистане похищен афганский консул. // Радио Свобода. - 22.09.2008. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.svoboda.org/a/465830.html (дата обращения: 24.04.2020).. В декабре 2013 года в Йемене был ранен японский консул В Йемене ранен японский консул. // Интерфакс. - 15.12.2013. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.interfax.ru/world/346913 (дата обращения: 24.04.2020). . Все эти случаи свидетельствуют о том, что нарушения личной неприкосновенности консульских должностных лиц зачастую происходят в странах с нестабильной политической обстановкой, и государства не всегда способны провести все необходимые мероприятия в целях их защиты. В данных случаях, совершенно очевидно, встает вопрос об ответственности за подобного рода нарушения. Венская конвенция о консульских сношениях 1963 года не содержит положений, предусматривающих меру ответственности за нарушения консульских привилегий и иммунитетов. Однако повсеместно принят принцип, согласно которому государство пребывания несет международную ответственность в случае нарушения консульских иммунитетов и привилегий - как политическую, так и материальную.
В соответствии со ст. 34 Венской конвенции 1963 г. «государство пребывания должно обеспечивать всем работникам консульского учреждения, свободу передвижений и путешествий по его территории, поскольку это не противоречит законам и правилам о зонах, въезд в которые запрещается или регулируется по соображениям государственной безопасности» Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - С. 373. . Это требование должно относиться ко всем консульским представительствам всех стран, находящихся в государстве пребывания. В большинстве консульских конвенций, заключенных СССР с социалистическими странами, право передвижения в границах консульского округа предоставлялось не только консульским должностным лицам, но и сотрудникам консульства (Консульская конвенция между СССР и ПНР (ст. 25) Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Польской Народной Республикой от 29 марта 1972 г.. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1972. - N 11. - 1972. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/1900637 (дата обращения: 18.04.2020).; Консульская конвенция между СССР и МНР (ст. 25) Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Монгольской Народной Республикой от 5 апреля 1972 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1972. - N 46. // [Электронный ресурс]. URL: http://base.garant.ru/2566817/ (дата обращения: 18.04.2020).; Консульская конвенция между СССР и Кубой (ст. 24)) Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Республикой Куба от 27 сентября 1972 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1973. - N 42. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/1900644 (дата образения: 18.04.2020)..
Одними из самых противоречивых иммунитетов консульских должностных лиц являются иммунитет от юрисдикции государства пребывания и личная неприкосновенность. До вступления в силу Венской конвенции 1963 г. принцип, согласно которому консульские должностные лица не подлежали юрисдикции государства только при исполнении своих должностных обязанностей, был широко распространен во множествах двусторонних консульских конвенциях, и потому считался обычной нормой международного права. Поскольку отличительной чертой данного иммунитета является именно момент исполнения обязанностей, при разработке проекта конвенции возникало большое количество споров. Так, пытались решить, каким образом и есть ли необходимость кодифицировать консульские функции. В конечном счете, было принято решение о том, чтобы определить основные функции консульских должностных лиц, для того чтобы облегчить работу судов в разрешении вопроса о том, было ли совершено какое-либо преступление в момент исполнения должностных обязанностей или нет United Nations Conference on Consular Relations. - Vienna, 4 March-22 April 1963. // Official Records. Vol. I. // A/ Conf. 25/16. - P. 126. . Однако как показывает анализ статьи 5 Венской конвенции, перечень консульских функций является открытым, а значит на практике возникают проблемы толкования и определения консульских функций. На взгляд автора работы, предполагается, что двусторонние консульские конвенции могут разрешать данные разногласия в частном порядке.
Внутригосударственные суды по-разному решали вопрос о подсудности консульского должностного лица юрисдикции государства пребывания и по-разному трактовали сущность данного иммунитета. Так, например, в деле Heaney v. Spain, Апелляционный Суд США указал, что заключение консулами контрактов с гражданами Соединенных Штатов Америки на распространение негативных сведений о правительствах других стран входит в объем функций консульского должностного лица, а потому принял решение об отклонении иска в силу наличия у таких лиц иммунитета от юрисдикции государства пребывания Heaney v. Government of Spain and Adolfo Gomero. United States, Court of Appeals, 2nd Circuit, 2 July 1971. // International Law Reports. Vol 57. / edit C. J. Greenwood. // Grotius Publications Limited, 1980. - P. 154. . В данном случае понятие консульских функций сильно расширено, что позволяет подгонять любые действия консульских должностных лиц под исполнение ими своих обязанностей.
Похожее дело, связанное с расширенной трактовкой консульских функций, имело большой общественный резонанс. Оно касалось действий консульских должностных лиц по защите прав и называлось “Skrabs v. Kriegler”. Согласно фактическим обстоятельствам дела, в суд обратились некоторые члены колонии Дигнидад, в частности Майкл Скрабс, Герман Альтевогт, Эрик Лэйб, с иском о нарушении консулом Германии в Чилийском городе Концепсьон - Хорстом Крейглером - их прав на личную свободу, неприкосновенность частной жизни и свободу мысли. В 1988 году правительство Германии заинтересовалось природой деятельности колонии Дигнидад, а чуть позднее Хорст Крейглер с целью привлечения внимания к проблемам колонии дал интервью местной газете El Sur, в котором утверждал на основании проведенного расследования, что жизнь и здоровье некоторых членов колонии могут находиться под угрозой. Истцы утверждали, что такие заявления нарушают их конституционные права (закрепленные к Конституции Чили), поскольку устройство их жизни в колонии происходит на частной земле и в соответствии с общепринятыми этическими нормами. В связи с этим, по мнению членов колонии, высказывания консула Крейглера были ложными, а потому в своем иске они требовали отстранить его от своих должностных обязанностей. Однако Апелляционный суд Концепсьона установил, что действия консула подпадают под выполнение своих служебных обязанностей по защите граждан своей страны, таким образом в данном случае на него распространяется иммунитет от юрисдикции государства пребывания, в связи с чем иск был отклонен Skrabs and Others v. Kriegler. Case No 7059. Chile, Court of Appeal of Concepcion. 25 April 1988. // International Law Reports. Vol. 89. T. 89. / edit C. J. Greenwood, E. Lauterpacht. // Grotius Publications Limited, 1992. - P. 60-61. .
Другой подход основывался на принципе «невмешательства», установленном в 55 статье Венской конвенции 1963 г. Примером такого подхода может служить дело Gerritsen v. de la Madrid Hurtado, в котором Апелляционный Суд США признал незаконными действия консульского должностного лица, который потребовал от демонстранта, находившегося рядом с консульским учреждением, прекратить свое выступление Gerritsen v. de la Madrid Hurtado. United States Court of Appeals, Ninth Circuit. No 86-5726. 18 June 1987. // 819 F. 2d 1511 (9th Cir. 1987). // Casetext. - P. 2. . Суд постановил, что консульское должностное лицо в данном случае вышло за рамки своих должностных обязанностей, вмешавшись во внутренние дела государства пребывания, а потому не обладает иммунитетом от юрисдикции последнего. Данная трактовка иммунитета, в отличие от предыдущей, позволяет трактовать любые неугодные действия консулов как вмешательство во внутренние дела страны.
Личная неприкосновенность консульского должностного лица, в соответствии с п.2 ст. 41 Венской конвенции 1963 г., заключается в том, что такие лица не могут быть подвергнуты аресту или предварительному заключению иначе как на основании постановлении? компетентных властей в случае совершения тяжких преступлении? Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - C. 377. . Это положение свидетельствует о том, что консульские должностные лица фактически подлежат юрисдикции государства пребывания и могут быть заключены в тюрьму по приговору суда. То есть их иммунитет ограничен.
Положения двусторонних консульских конвенций, закрепляющие личную неприкосновенность консулов, имеют различные формы. Так, в одной консульской конвенции будут представлены общие нормы, которые содержатся в Конвенции, а в другой - объем личной неприкосновенности может быть приравнен по объему с дипломатическими агентами Международное право: учебник / Б.М. Ашавский, М.М. Бирюков, В.Д. Бордунов и др.; отв. ред. С.А. Егоров. 5-е изд., перераб. и доп. - М.: Статут, 2014. - C. 376. . Так, например, в ст. 18 Консульской конвенции между Российской Федерации и Республикой Куба 1998 г. предусматривается, что «консульские должностные лица и члены их семей, проживающие вместе с ними и не являющиеся гражданами государства пребывания, пользуются личной неприкосновенностью. Они не подлежат аресту или задержанию в какой бы то ни было форме» Консульская конвенция между Российской Федерацией и Республикой Куба от 23.03.1998. // Бюллетень международных договоров. - 2000. - N 4. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/901750544 (дата обращения: 12.03.2020).. Идентичное положение закреплено в статье 14 Консульской конвенции между СССР и Демократической Республикой Афганистан Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Демократической Республикой Афганистан от 24.05.1981. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1998. - N 31. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/1901096 (дата обращения: 01.04.2020)., в статье 38 Консульской конвенции между Российской Федерацией и Йеменской Республикой Консульская конвенция между Российской Федерацией и Йеменской Республикой от 21.01.2009. // Бюллетень международных договоров. - 2009. - N 7. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/902160001 (дата обращения: 01.04.2020)., а также статье 15 Консульской конвенции между СССР и Народной Республикой Кампучией Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Народной Республикой Кампучией от 14.11.1984. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1984. - N 50. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/1901845 (дата обращения: 01.04.2020)..
Тем не менее, в доктрине отмечается, что природа личной неприкосновенности консульских должностных лиц не может быть родственной по отношению к природе неприкосновенности дипломатов, поскольку она даруется консулам только с целью обеспечения им выполнения своих служебных функций Isufi N. The Legal Nature of Consuls Immunity. // Acta Universitatis Danubius. - 2020. - Vol.16, No 1. - P. 113..
В целом, в большинстве двусторонних консульских конвенций закреплена формулировка положения Венской конвенции. Используемый в ней термин «тяжкие преступления» специально не содержит разъясняющих дополнений, для того чтобы каждое государство само могло решать в соответствии с собственным законодательством, является ли то или иное преступление тяжким.
Международная практика также признает возможность ареста консульского должностного лица и нештатных консулов на основании постановлений судебных властей в случае совершения ими тяжких преступлений. Так, например, в 2019 году под домашний арест направили почетного консула Непала в Санкт-Петербурге. Обвиняемый Терентьев является владельцем нескольких компаний: ООО «Петербургские отели», ООО «ТП-Инвест», ООО «Уютный дом», ООО «Отель Амбассадор» и т.д. Четыре года назад у него возник конфликт с одним из бизнес-партнеров, после чего путем махинаций, как предполагает следствие, Терентьев приобрел право на чужую долю в бизнесе. Ее стоимость оценивается в 21 миллион рублей В Петербурге отправили под домашний арест почетного консула Непала, обвиняемого в мошенничестве. // Neva Today. 25.09.2019. // [Электронный ресурс]. URL: https://neva.today/news/v-peterburge-otpravili-pod-domashnij-arest-pochetnogo-konsula-nepala-obvinyaemogo-v-moshennichestve-177007/ (дата обращения: 12.03.2020)..
Следующей привилегией консульских должностных лиц является возможность отказа от дачи свидетельских показаний. Так, согласно статье 44 Конвенции, консул может быть вызван в суд для дачи показаний Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - C. 378. . Однако общепринято и закреплено в Венской конвенции 1963 г., что члены персонала консульского учреждения не обязаны давать показания по вопросам, связанным с выполнением ими своих функций, или предоставлять относящуюся к их функциям официальную корреспонденцию или документы. Из этого вытекает, что консульское должностное лицо и члены персонала консульства могут отказаться от дачи свидетельских показаний, относящихся к служебной деятельности, и к ним не могут быть применены никакие меры принуждения. Это общепринятое положение нашло свое отражение и в консульских конвенциях, заключенных СССР с другими странами: США (ст. 20) Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенными Штатами Америки от 01.06.1964 г. // Консульский информационный портал. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.kdmid.ru/docs.aspx?lst=country_wiki&it=/Консульская%20Конвенция%20с%20США%20от%2001.06.1964.aspx (дата обращения: 14.04.2020). , Англией (ст. 18) Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Соединенным Королевством Великобритании и Северной Ирландии от 23 сентября 1968 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1968. N 41. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/1900613 (дата обращения: 05.04.2020). , Японией (ст. 19) Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Японией от 24 августа 1967 г. // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1967. - N 32. // [Электронный ресурс]. URL: http://docs.cntd.ru/document/1900615 (дата обращения: 05.04.2020). , Францией (ст. 12) Консульская конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Французской Республикой от 19 сентября 1969 г. // Консульские конвенции, заключенные Советским Союзом с иностранными государствами. - 1985. - C. 131., Италией (ст. 34) Консульская конвенция между Правительством СССР и Правительством Итальянской Республики от 16 мая 1967 г. // Консульский информационный портал. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.kdmid.ru/docs.aspx?lst=country_wiki&it=/Convention_USSR_Italy_16.05.1967.aspx (дата обращения: 18.04.2020). и др. Закрепление такого положения может говорить об определенной степени уравнения в объеме преференций консулов и дипломатов.
Если все же возбуждается уголовное дело против консула, ему должны оказываться знаки внимания в силу его официального положения и должно чиниться как можно меньше препятствий выполнению его функций Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - C. 377. . Интересным случаем в данном контексте является арест и заключение в наручники Генерального консула Индии в США в 2013 году Dapo Akande. Immunity of Consular Officials - The Arrest by the US of an Indian Deputy Consul-General. // EJIL:Talk. - December 2013. // [Электронный ресурс]. URL: https://www.ejiltalk.org/immunity-of-consular-officials-the-arrest-by-the-us-of-an-indian-deputy-consul-general/ (дата обращения: 11.03.2020). . Девиани Кхобрагад были предъявлены обвинения в визовом мошенничестве. Возмущение индийских властей заключалось не столько в факте предъявления обвинений, сколько в форме - Генеральный консул был задержан на территории школы своей дочери, при этом на Девиани надели наручники и обыскали. Это противоречит всем возможным международным обычаям и нормам, установленными в соглашении между США и Индией. В связи с этим Индия потребовала официальных извинений от Соединенных Штатов и решила применить репрессивные меры. Так, эти меры включали в себя сокращения списка привилегий для дипломатических миссий США, отказ представителей Индии от встречи с делегацией США, а также демонтаж защитных баррикад, которые были установлены перед посольством США в Индии Dapo Akande. Opt. cit..
Одной из самых значимых преференций консулов является право сноситься с гражданами представляемого государства и иметь доступ к ним. Граждане представляемого государства имеют, в свою очередь, такую же свободу сношений с консульскими должностными лицами представляемого государства и доступа к ним.
На государстве пребывания лежит обязанность безотлагательно уведомлять консульское учреждение представляемого государства о том, что в пределах его консульского округа какой-либо гражданин этого государства арестован, заключен в тюрьму или взят под стражу в ожидании судебного разбирательства или задержан в каком-либо ином порядке, если гражданин этого потребует (ст. 36 Венской конвенции 1963 г.) Венская конвенция о консульских сношениях (заключена в г. Вене 24.04.1963). - C. 375. .
Данная преференция имеет длительную историю и составляет историческую основу возникновения самого института консулов. Не углубляясь в древнюю историю, следует привести пример из нового времени, когда происходило активное заселение Австралии. Выбор данной страны не случаен: Австралия - далекий материк, и создание там российской консульской службы было обусловлено стремлением русского правительства иметь оперативную и точную информацию о стремительном социально-экономическом развитии переселенческих колоний Великобритании Массов А.Я. Деятельность русских консулов в Австралии по защите интересов российских подданных и иммигрантов (1857 - 1917). // Ойкумена. Регионоведческие исследования. - 2011. - N 1(16). // [Электронный ресурс]. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/deyatelnost-russkih-konsulov-v-avstralii-po-zaschite-interesov-rossiyskih-poddannyh-i-immigrantov-1857-1917-gg (дата обращения: 22.03.2020).. Вместе с тем, разумеется, важнейшей задачей консулов была защита интересов русских подданных, которые оказались в Австралии. Работа консулов на материке носила разносторонний характер. Они выдавали паспорта и продлевали старые, выступали посредниками между россиянами и отечественными государственными учреждениями, участвовали в розыске людей, отправляли бумаги, связанные со смертью российского подданного, искали дезертиров и определяли их дальнейшую судьбу и др Массов А.Я. Указ. соч..