нами распределялись на основании того, осуществлению какой именно функции правоохранительной деятельности они способствуют (дознавательской, следственной и т. д.). Такая классификация охватывает все виды правоохранительной деятельности, но является при этом односторонней, поскольку ориентирована исключительно на функции правоохранительных органов.
Более перспективной представляется другая классификация другая классификация, сформулированная на основании принципов организации деятельности общественных объединений. Федеральный закон от 14 апреля 1995 г. № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» дает следующую формулировку общественного объединения – это «добровольное, самоуправляемое, некоммерческое формирование, созданное по инициативе граждан, объединившихся на основе общности интересов для реализации общих целей, указанных в уставе общественного объединения». Исходя из этого определения, общественные объединения можно разделить на две большие группы:
общественные объединения, чья деятельность непосредственно ориентирована на обеспечение общественного порядка и общественной безопасности;
общественные объединения, чья деятельность не имеет выраженной правоохранительной направленности, но при этом вопросы охраны общественного порядка в той или иной мере входят (или могут входить) в сферу деятельности данного общественного объединения.
К первой группе относятся народные дружины как традиционный и в свое время наиболее распространенный вид общественных объединений правоохранительной направленности. В последние годы их деятельность постепенно восстанавливается. Например, в январе 2003 г. было утверждено Положение о Московской городской народной дружине, в ноябре 1995 г. – Устав межрегиональной общественной организации «Народная дружина Санкт-Петербурга и Ленинградской области».
Существует еще целый ряд общественных объединений, имеющих выраженную правоохранительную направленность. Их можно назвать специализированными народными дружинами, поскольку их деятельность, как правило, ориентирована на охрану общественного порядка в какой-то определенной сфере. Это может быть охрана порядка на транспорте, профилактика правонарушений среди несовершеннолетних, борьба с распространением наркотиков и т. д. Общие принципы, методы и формы организации их деятельности такие же, как у народных дружин, и различаются только за счет специфики направленности деятельности этих общественных объединений. Так, ст. 8 Федерального закона от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» определяет, что общественные объединения, созданные для защиты прав и законных интересов граждан, участвующих в дорожном движении, в целях объединения кол-
51
лективных усилий членов этих организаций для предотвращения дорожнотранспортных происшествий, в соответствии с их уставами имеют право в установленном законами порядке:
вносить в федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации предложения по осуществлению мероприятий и совершенствованию правил, стандартов, технических норм и других нормативных документов в области обеспечения безопасности дорожного движения;
проводить по просьбе членов общественных объединений исследования причин и обстоятельств дорожно-транспортных происшествий, передавать материалы в прокуратуру и представлять интересы своих членов в суде;
проводить мероприятия по профилактике аварийности. Федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления и хозяйствующие субъекты могут привлекать с их согласия общественные объединения к проведению мероприятий по обеспечению безопасности дорожного движения1.
Ко второй группе можно отнести такие общественные объединения, как различные общества охраны природы, защиты памятников и т. д. Хотя их деятельность нельзя назвать строго правоохранительной, но легко представить себе ситуацию, когда осуществление их функций оказывается напрямую связанным с охраной общественного порядка, или для их осуществления необходимо взаимодействие с правоохранительными органами. К этой же группе можно отнести некоторые органы общественной самодеятельности – общественные объединения, целью которых является совместное решение различных социальных проблем, возникающих у граждан по месту жительства, работы или учебы. Это могут быть различные комитеты (уличные, квартальные, в школах и дошкольных учреждениях – родительские и т. д.), советы (общежитий, ветеранов) и собрания (по месту жительства, работы). В последние годы в общественной жизни заметно усилилось влияние религиозных конфессий на граждан, поэтому нельзя не учитывать и такие формы организации граждан, как собрания прихожан. Понятно, что взаимодействие перечисленных видов общественных объединений с правоохранительными органами носит эпизодический характер, осуществляется для решения конкретных проблем и связано, чаще всего, с вопросами профилактики правонарушений.
Кроме двух рассмотренных групп, существуют некоторые формы участия населения в охране общественного порядка, которые не всегда целесообразно классифицировать по предложенной схеме.
Прежде всего, это разного рода комиссии, которые нельзя отнести к общественным объединениям, поскольку их членами являются не только граждане (как представители общественных организаций), но и представители правоохранительных органов, депутаты, представители профсоюзов и
52
т. д. (ст. 17 ФЗ «Об общественных объединениях»). Это, например, административные комиссии, комиссии по делам несовершеннолетних, наблюдательные комиссии. К задачам этих комиссий относятся рассмотрение дел о соответствующих правонарушениях, осуществление профилактической и воспитательной работы и т. д.
В нашей стране существует в чем-то уникальный вид участия населения в правоохранительной деятельности, а именно – объединения казачества. Это не общественное, а социально-этническое объединение (образование), члены которого могут привлекаться к следующим видам правоохранительной деятельности: (1) охрана общественного порядка; (2) охрана объектов государственной и муниципальной собственности, сопровождение грузов; (3) участие в мероприятиях, связанных с последствиями стихийных бедствий; (4) участие в таможенной охране; (5) участие в егерской, природоохранной и экологической службе, контроль за использованием и охраной земель; (6) охрана объектов обеспечения жизнедеятельности населения.
Например, приложение к приказу Федеральной службы лесного хозяйства России от 12 июля 1996 г. № 120 «О привлечении членов казачьих обществ к работам по охране лесов» предусматривает целый ряд направлений, по которым необходимо налаживать взаимодействие с территориальными объединениями казачества. Это участие совместно с органами МВД России и государственной лесной охраной Рослесхоза в охране лесов и выявлении нарушителей лесного законодательства; обнаружение и тушение лесных пожаров; патрулирование наиболее ценных хвойных массивов в периоды высокой пожарной опасности; охрана хвойных насаждений в предновогодний период и др.
2. Особенности правового статуса некоммерческих объединений граждан, участвующих в охране общественного порядка
и обеспечении общественной безопасности
Народная дружина. Одной из наиболее широко распространенных форм рассматриваемой деятельности граждан являются народные дружины. Они созданы и функционируют во многих субъектах Российской Федерации (городах Москва, Санкт-Петербург, Московская область, Ленинградская область и т. д.).
Народная дружина – это добровольное самоуправляемое некоммерческое общественное объединение, созданное на основе свободного волеизъявления граждан и общности интересов для достижения общих целей, направленных на обеспечение участия широких слоев населения в охране общественного порядка. Народные дружины действуют в соответствии с Конституцией РФ, ФЗ «Об общественных объединениях», ГК РФ и други-
53
ми нормативными правовыми актами Российской Федерации. Деятельность дружин осуществляется на основе принципов законности, гуманизма, уважения прав и свобод человека, гласности и добровольности.
Народная дружина осуществляет свою деятельность по различным направлениям работы, а именно:
участвует в охране общественного порядка, предупреждении и пресечении правонарушений;
проводит профилактическую и воспитательную работу с лицами, склонными к совершению правонарушений;
участвует в мероприятиях по обеспечению безопасности движения транспорта и пешеходов, предупреждении дорожно-транспортных происшествий;
оказывает помощь пограничным войскам в охране Государственной границы РФ;
участвует в мероприятиях по поддержанию порядка и обеспечению безопасности на городских водоемах и в местах массового отдыха населения города;
оказывает помощь населению, предприятиям и организациям в случаях возникновения чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера
организует общественную вахтенную охрану предприятий малого и среднего бизнеса;
обеспечивает круглосуточную общественную охрану автомобильных стоянок;
обобщает и анализирует статистические данные и информацию о состоянии общественного порядка, вырабатывает рекомендации по совершенствованию и устранению причин правонарушений, выносит их на рассмотрение органов власти и управления.
Казачьи формирования. На любом этапе развития общества всегда существовал и существует интерес граждан к участию в управлении государством и защите своих прав и собственности. В зависимости от конкретной исторической эпохи формировалась своя система объединений граждан, созданных для участия в охране правопорядка во взаимодействии с существовавшими государственными правоохранительными органами. Эти объединения наделялись от имени государственных и муниципальных органов власти конкретными полномочиями в сфере охраны правопорядка, в соответствии с чем приобретали административно-правовой статус, позволяющий разграничить их от других субъектов.
Вопросы регулирования участия казачьих формирований в обеспечении общественной безопасности не являлись исключительной прерогативой федеральных государственных органов. В начале 1990-х, в связи с отсутствием федеральных правовых актов, регламентирующих участие казачества в обеспечении общественной безопасности, их разработкой зани-
54
мались органы государственной власти на местах. Так, например, основой создания первых казачьих формирований правоохранительной направленности стало решение Исполнительного комитета Совета народных депутатов г. Ростова-на-Дону от 27 августа 1991 г. № 211 «О создании добровольных казачьих дружин по охране общественного порядка», действие которого было продлено Решением администрации Ростовской области от 8 января 1992 г. Уже в 1992 г. в области функционировало 35 казачьих дружин, более двух тысяч казаков-дружинников принимали участие в патрулировании улиц городов и станиц совместно с сотрудниками милиции. Кроме того, в 1994 г. «Временное положение о добровольных казачьих дружинах» было утверждено главой администрации Ставропольского края. Положения о добровольных казачьих дружинах были приняты в Ставропольском крае, Краснодарском крае, Ростовской области и т. д. Дружины формировались на добровольных началах из числа казаков, входящих в казачьи общественные объединения и достигших 18-летнего возраста.
В действующем законодательстве закреплено, что «Российское казачество – это граждане Российской Федерации, являющиеся членами казачьих обществ». Анализ правовых актов и деятельности объединений представителей казачества позволяет сделать вывод, что на сегодняшний день существует две формы объединений казачества. В соответствии с Федеральным законом «Об общественных объединениях», Союз казаков России, основана общероссийская общественная организация. Это добровольное и независимое общественное объединение казачьих войск, землячеств, отдельных казачьих округов и казачьих отделов, обществ и их объединений и союзов. Свою деятельность Союз осуществляет на основании Устава, принятого Большим казачьим кругом Союза казаков 30 июня 1990 г. По своей организационно-правовой структуре Союз – юридическое лицо. Цель деятельности Союза возрождение казачества как самобытной исторически сложившейся культурно-этнической общности людей, на принципах православия, уважения к национальным и религиозным традициям всех народов, духовного, нравственного воспитания молодежи. Одной из задач, закрепленной в указанном выше Уставе, является содействие государственным органам в привлечении казачьих обществ к государственной и иной службе. Для реализации этой задачи создаются добровольные казачьи дружины, которые участвуют в охране правопорядка.
На территории Российской Федерации действуют 16 казачьих войск, входящих в Союз казаков России2: Сибирское казачье войско, Оренбургское казачье войско, Кубанское казачье войско, Амурское казачье войско, Енисейское казачье войско, Уссурийское казачье войско, Иркутское казачье войско, Донское казачье войско, Забайкальское казачье войско, Ставропольское казачье войско, Тверское казачье войско, Черноморское каза-
55