Материал: doc20160122-135800

В борьбе со взяточничеством весьма важным представляется опыт деятельности упомянутой выше Службы по борьбе с крупным мошенничеством, которая в настоящее время является ведущим государственным учреждением в Англии, Уэльсе и Северной Ирландии, отвечающим за расследование и преследование случаев, связанных с внутренней и зарубежной коррупцией. На сайте SFO ежемесячно публикуются пресс-релизы с сообщениями о возбужденных уголовных делах о мошенничестве и взятках (например, в конце 2013 г. обвинения во взяточничестве и коррупции были предъявлены компании Rolls Royce) <1>.

--------------------------------

<1> По сообщениям SFO, последние уголовные дела по обвинению в коррупции были возбуждены в отношении следующих компаний: Printing Company Corruption Charges (23 October 2013); Rolls Royce (23 December 2013); Four charged in Nigerian corruption investigation (17 December 2012); Innospec Ltd: Former CEO admits bribery to falsify product tests (30 July 2012). URL: http://www.sfo.gov.uk/press-room/latest-press-releases/press-releases-2013.aspx.

SFO занимается расследованием только самых сложных и крупных дел (с суммой ущерба не менее 1 млн. фунтов стерлингов). Решение о возбуждении уголовного дела в отношении компании принимается исключительно на основании всестороннего изучения деятельности и организационной структуры компании. Этими же правилами SFO руководствовалась и до принятия Закона 2010 г., установившего уголовную ответственность компаний, не имеющих специального механизма, препятствующего коррупционным преступлениям, в том числе и кодекса корпоративной этики, если такое преступление было совершено от имени компании.

Следует отметить, что наличие кодекса корпоративной этики компании без его реального соблюдения и ранее могло привести к осуждению компании и многомиллионным штрафам. Так, британское подразделение корпорации Aon plc в 2009 г. было наказано штрафом в размере 5,35 млн. фунтов стерлингов, когда SFO пришла к выводу, что Aon не выполняла требования антикоррупционного законодательства надлежащим образом.

В частности, действовавший в компании кодекс корпоративной этики, содержавший правила о недопущении взяточничества и дарения роскошных подарков работниками, не был подкреплен необходимыми мероприятиями по реализации данного принципа в ежедневных операциях.

Для обоснования данного решения были приведены следующие аргументы:

-Aon пренебрегла программами обучения своих работников и не выпустила письменное руководство о том, каким образом следует работать с рисками взяточничества и коррупции;

-созданные в Aon подразделения внутреннего контроля и аудита, а также комитеты органа управления, ответственные за контроль внешних связей, не смогли обеспечить надлежащий мониторинг в сфере борьбы со взяточничеством.

Такая правоприменительная практика означает, что формальное составление документа, декларирующего установку компании на борьбу со взяточничеством в соответствии с Законом 2010 г., не является надлежащей стратегией и не сможет защитить компанию от обвинения в коррупционных действиях. Новое законодательство требует полноценного участия в политике нетерпимости ко взяткам и развития корпоративной культуры, в которой нет места взятке как способу ведения дел <1>.

--------------------------------

<1> Борьба со взяточничеством как отрасль уголовного права. URL: http://osip-nepeya.ru/bribery-act-2010/politika-protiv-vzyatok.

На SFO также возложено предъявление обвинений в подкупе иностранных должностных лиц британскими гражданами или компаниями, зарегистрированными в Великобритании, независимо от места совершения преступления (на территории Великобритании или за границей) <1>, особенно когда их действия связаны (а такого рода дела неизбежно являются весьма серьезными) с обманом. Как известно, данная категория уголовных дел является наиболее сложной по сравнению с другими, поскольку к расследованию преступлений, совершаемых на территории Британии, подключены полиция, Дирекция публичных преследований и другие следственные органы, действующие на местном уровне, решения которых принимаются на основе уже собранных материалов. Чаще всего трудности, с которыми сталкиваются органы, занимающиеся расследованием коррупционных преступлений, вызваны отсутствием взаимодействия SFO и соответствующих органов иностранных государств, их неспособностью оказывать ей помощь. Более того, существует мнение, что по делам о взятках иностранным должностным лицам правоприменительные органы иностранных государств не желают сотрудничать со Службой, хотя при оценке заявлений о совершении взяточничества с участием иностранцев роль этой SFO является решающей, особенно на ранних стадиях <2>.

--------------------------------

<1> URL: http://www.sfo.gov.uk/bribery--corruption/bribery--corruption.aspx.

<2> См.: Власов И.С., Голованова Н.А., Кубанцев С.П. и др. Уголовное законодательство зарубежных государств в борьбе с коррупцией / Под ред. И.С. Власова. М., 2009. С. 37.

При расследовании дел, связанных с финансовым мошенничеством и коррупцией, следователи SFO руководствуются полномочиями, предоставленными Законом об уголовной юстиции 1987 г. (Criminal Justice Act), в соответствии с которым SFO наделена правом проверки произведенных документов и правом получения объяснений по ним. Этот Закон устанавливает, что такого рода полномочия могут быть осуществлены только в целях расследования, упомянутого в п. 1, что означает возложение на директора SFO решение вопроса о том, что расследование (которое может возбудить только он) должно проводиться в отношении предусмотренных в п. 1 деяний, если на основании разумных оснований он придет к выводу, что речь идет о серьезном или сложном обмане. При этом, решая вопрос о проведении расследования, он осуществляет свои полномочия, предусмотренные Законом, "в любом деле, в котором, по его мнению, есть для этого надлежащая причина" (п. 2).

Согласно Закону директор SFO может письменно потребовать от лица, в отношении которого проводится расследование, или любого другого лица, которое, "по его мнению, располагает соответствующей информацией, ответить на вопросы или представить иную информацию, касающуюся расследуемого дела..." (п. 2 ст. 2 Закона). При направлении запроса директор не обязан сообщать суть рассматриваемого дела лицу, вызванному для объяснений, хотя и наделен таким полномочием, если интересы расследования этого требуют. Тот факт, что сообщенная заявителем информация может привести к возбуждению уголовного дела в отношении опрашиваемого лица, по Закону не считается разумным извинением для отказа подчиниться приказу директора.

Кроме того, директор вправе потребовать представления определенных документов, необходимых для расследования, и уполномочен обратиться к мировому судье за ордером о производстве констеблем обыска и изъятия соответствующих документов. При этом неисполнение (умышленное или неосторожное) перечисленных требований Закона, так же как и предоставление ложной или вводящей в заблуждение информации, касающейся расследуемого дела, само по себе является преступлением, которое наказывается тюремным заключением на срок до шести месяцев и (или) штрафом до 5000 фунтов стерлингов.

В 2008 г. полномочия директора Службы по борьбе с серьезным мошенническим обманом были расширены (Закон об уголовной юстиции и иммиграции), в связи с чем на стадии, предваряющей начало расследования взяточничества и коррупции, совершаемых в отношении иностранных должностных лиц, Служба была наделена правом потребовать от любой компании представление информации финансового характера относительно конкретных сделок, имеющих отношение к проводимым ею расследованиям.

Обращает на себя внимание тот факт, что роль SFO в определенной степени сходна с ролью Королевской прокурорской службы, однако между ними существуют различия. SFO занимается расследованием возможного подкупа иностранных должностных лиц и затем может возбудить уголовное преследование, Королевская же прокурорская служба расследованием преступлений не занимается, а вступает в процесс уже после получения доказательств полицией и другими следственными органами. В отличие от нее SFO обладает следственной функцией - она работает сообща с другими заинтересованными сторонами, направляя расследование и оценивая доказательства по мере их появления. Кроме того, сфера полномочий этой SFO ограничена лишь наиболее серьезными и сложными делами.

При расследовании коррупционных преступлений SFO обладает более широкими полномочиями и по сравнению с полицией, полномочия которой по допросу подозреваемых и получения доступа к финансовым сведениям установлены Законом о полиции и доказательствам по уголовным делам 1984 г., который обеспечивает при проведении расследования доступ полиции к финансовым и иным документам с учетом определенных степеней защиты, установленной в отношении содержащейся в них информации.

Существуют определенные различия в полномочиях SFO и Дирекции публичных преследований, которая в соответствии со ст. 431 Закона о компаниях 1985 г. (Companies Act, 1985) действует с дополнениями, внесенными в 2004, 2006 гг., также наделена правом проведения проверок дел компаний, подозреваемых в совершении коррупционного преступления, и последующего доклада Министру внутренних дел <1>.

--------------------------------

<1> Так, после вынесения судом приказа о проведении расследования Министр внутренних дел вправе назначить инспектора для проведения проверки. В этом случае обязанностью всех служащих и агентов компании является представление инспектору всех книг и документов, касающихся дел компании и находящихся в их распоряжении или под их контролем; появление по вызову инспектора и оказание ему любой иной помощи в проведении расследовании. Любой ответ, полученный в результате такого расследования, может быть использован против лица, подвергнутого проверке, а отказ сотрудничать с инспекторами обжалован Дирекцией публичных преследований в суд, который может наказать виновного за оскорбление суда (ст. 432 и др.).

Следует отметить также ту значительную роль в расследовании финансовых преступлений, зачастую носящих коррупционный характер, которую сыграло Агентство финансовых услуг (Financial Services Authority - FSA) - независимый неправительственный орган, созданный в соответствии с Законом о финансовых услугах и рынках 2000 г. (Financial Services and Markets Act) и ныне упраздненный в связи с созданием Агентства по финансовой деятельности.

С 2013 г. в Великобритании взамен Агентства финансовых услуг начали действовать два новых агентства: Агентство пруденциального регулирования (Prudential Regulation Authority - PRA) и Агентство по финансовой деятельности (Financial Conduct Authority - FCA). Последнее наделено полномочиями по расследованию финансовых преступлений (до последнего времени эти вопросы входили в компетенцию FSA).

Основные задачи FCA состоят в борьбе с финансовыми преступлениями, в том числе с финансовыми мошенничествами, а также в подготовке образовательных программ для потребителей в целях их предупреждения об опасностях, связанных с финансовым мошенничеством. Этому же Агентству переданы контрольные функции по борьбе с отмыванием денег, полученных от преступной деятельности, и борьбе с анонимными межбанковскими платежами. Кроме того, на FCA возлагается надзор в сфере осуществления замораживания активов и применения финансовых санкций, борьба с инсайдерскими сделками и несанкционированным бизнесом. Предполагается, что в своей деятельности FCA будет сотрудничать с различными правоохранительными органами, существующими как в Великобритании (полицией, Службой по налогам и таможне, другими органами, наделенными полномочиями по борьбе с экономическими преступлениями), так и за рубежом.

Кроме того, с октября 2013 г. в Великобритании начало действовать новое Национальное агентство по борьбе с преступностью (National Crime Agency - NCA), имеющее в своем составе подразделение, занимающееся экономическими преступлениями (в том числе мошенничеством, взяточничеством, отмыванием денег и коррупцией), которое играет стратегическую и координирующую роль (The Economic Crime command).

Как и SFO, эта новая структура наделена полномочиями по обращению в суд с исками о конфискации доходов, полученных от преступной деятельности. Например, в марте 2014 г. NCA обратилась в Высокий суд Белфаста за приказами о гражданской конфискации имущества группы лиц, приобретенного на средства, вырученные от торговли наркотиками, ипотечного мошенничества, уклонения от уплаты налога на прибыль. Имущество, о котором шла речь в иске, представляло собой банковские счета, дома и земельные участки в районе Большого Белфаста <1>.

--------------------------------

<1> Belfast court grants NCA asset recovery orders. URL: http://nationalcrimeagency.gov.uk/news/352-belfast-court-grants-nca-asset-recovery-orders.

ВАвстралии создан и действует целый ряд органов, основной или существенной частью деятельности которых является борьба с коррупцией. Все они являются органами штатов и функционируют на штатном уровне на основе соответствующих законов штатов. Надо отметить, что такого рода органы существуют не во всех штатах, а также отсутствуют на уровне федерации. В настоящем исследовании мы рассмотрим антикоррупционные органы штатов Новый Южный Уэльс, Виктория, Западная Австралия и Квинсленд.

В1988 г. в штате Новый Южный Уэльс был принят Закон о Независимой комиссии против коррупции <1>. В следующем 1989 г. Комиссия начала свою работу как независимая организация, деятельность которой находится под специальным мониторингом парламентского комитета штата (Committee on the Independent Commission Against Corruption, ст. 63-72 Закона о Независимой комиссии). Главу Комиссии назначает губернатор штата (ст. 5 Закона), а основные его функции перечислены в ст. 13 названного Закона. К ним относятся:

--------------------------------

<1> Independent Commission Against Corruption (ICAC) Act, 1988.

1)расследование любых жалоб, заявлений на коррупционные действия (corrupt conduct);

2)расследование дел, направляемых в Комиссию парламентом штата;

3)уведомление соответствующих органов о результатах своих расследований;

4)проведение экспертизы законодательных актов, сложившихся административных процедур и практик на предмет выявления обстоятельств, способствующих коррупции;

5)оказание консультативной помощи руководителям государственных органов, государственным служащим и по запросу иным лицам о путях минимизации и искоренения коррупционных проявлений;

6)воспитание в обществе всеобщего негативного отношения к коррупции.

К ведению Независимой комиссии относится весь публичный сектор, включая выборные органы власти и суды, но исключая тем не менее полицию, так как вопросами борьбы с коррупцией в полиции штата занимается специальное ведомство. Независимая комиссия не наделена и правом по расследованию

осуществлению уголовного преследования: для этого она предоставляет свои выводы и рекомендации по осуществлению уголовного преследования конкретных лиц Директору публичных преследований (Director of Public Prosecutions) <2>.

--------------------------------

<1> ICAC Strategic Plan 2011 - 2015. URL: http://www.icac.nsw.gov.au/documents/doc_download/3172-icac-strategic-plan-2011-2015 (дата обращения: 10.04.2013).

<2> Independent Commission Against Corruption website. URL: http://www.icac.nsw.gov.au/about-the-icac/overview/role-of-icac (дата обращения: 10.04.2013).

Комиссия обладает существенными полномочиями по расследованию коррупционных действий. Согласно ст. 10(1) Закона о Независимой комиссии против коррупции любое лицо вправе обратиться в эту Комиссию с заявлением о расследовании действий коррупционного характера. А обязанность сообщать в Комиссию о коррупционных или потенциально коррупционных деяниях возложена Законом на омбудсмена, министров (в части, касающейся их министерств) и других ответственных должностных лиц (ст. 11).

В мае 2011 г. Комиссией был принят Стратегический план на 2011 - 2015 гг. (ICAC Strategic Plan, 2011 - 2015) <1>, в котором определяются роль, цели и задачи Комиссии на ближайшие годы, а также главные методы ее работы (стр. 2 Плана). В нем, в частности, подчеркивается, что целью существования Комиссии является изобличение, расследование и минимизация коррупции в публичном секторе штата Новый Южный Уэльс. При этом отмечается, что Комиссия обращает свое внимание преимущественно на тяжкие или систематические коррупционные проявления, в то время как снижение коррупционных рисков в текущей деятельности относится к ведению конкретных ведомств (стр. 3 Плана).

--------------------------------

<1> ICAC Strategic Plan 2011 - 2015. URL: http://www.icac.nsw.gov.au/documents/doc_download/3172-icac-strategic-plan-2011-2015 (дата обращения: 10.04.2013).

Свою работу по изобличению, расследованию и минимизации коррупции Независимая комиссия против коррупции осуществляет различными способами. К ним относится проведение расследований и предоставление отчетов об их проведении. Важным направлением является аналитическая деятельность Комиссии по выявлению слабых мест, причин и иных факторов, способствующих коррупции, а также пробелов в законодательстве.

На основании проведенного анализа Комиссия выходит с предложениями как о коррекции сложившихся практик, так и об изменении законодательства. В рамках своих полномочий Комиссия стремится оказать положительное влияние на формирование в обществе атмосферы нулевой терпимости по отношению к коррупции во всех ее проявлениях и на искоренение мотивации к коррупционному поведению. Сотрудники Комиссии также проводят регулярные социологические исследования.

Деятельность Комиссии характеризуется прозрачностью и открытостью перед общественностью. Это диктуется самой природой антикоррупционной борьбы и немалыми полномочиями, которыми наделена Комиссия. Ежегодно она обнародует свой доклад. Результаты своих расследований Комиссия предоставляет парламенту штата в виде отчетов. Такие отчеты обычно содержат и рекомендации с предложениями по осуществлению необходимых преобразований, которые в будущем минимизируют возможности для проявления коррупции, а также предложения по привлечению виновных лиц к ответственности <1>.

--------------------------------

<1> Independent Commission Against Corruption website. URL: http://www.icac.nsw.gov.au/about-the-icac/overview/functions-of-the-icac (дата обращения: 11.04.2013).

В своей работе Комиссия является независимой и не подотчетной никакому ведомству, за исключением парламента штата в лице Комитета по Независимой комиссии против коррупции, учрежденного Законом о Независимой комиссии против коррупции (ч. 7 Закона (ст. ст. 63 - 72)), и инспектора Независимой комиссии против коррупции, также действующего на основании и в соответствии с этим законом (ч. 5A Закона (ст. ст. 57A-57G)).

Парламентский комитет состоит из членов парламента и осуществляет общий надзор за деятельностью Комиссии, а инспектор назначается губернатором штата и осуществляет надзор за использованием Комиссией своих следственных полномочий, а также рассматривает жалобы на действия или злоупотребления сотрудников Комиссии.

Законодательство штата Виктория об антикоррупционных органах является, пожалуй, самым молодым в Австралии. В 2011 г. в штате было приняты два важных законодательных акта, которыми были созданы два

<1> была создана одноименная комиссия, а Законом о Викторианском инспекторате <2> был создан данный орган.

--------------------------------

<1> Independent Broad-based Anti-corruption Commission (IBAC) Act 2011. <2> Victorian Inspectorate Act 2011.

Основным органом, осуществляющим деятельность по противодействию коррупции, является

Независимая расширенная антикоррупционная комиссия, созданная для обеспечения антикоррупционной чистоты (integrity) публичного сектора штата Виктория и роста общественного доверия к государственным институтам. Комиссия наделена широкими полномочиями, и к ее ведению относится весь публичный сектор, включая правительственные департаменты, парламент штата, органы местного самоуправления, полицию, суды, образовательные и медицинские учреждения <1>.

--------------------------------

<1> Independent Broad-based Anti-corruption Commission website. URL: http://www.ibac.vic.gov.au/corruption-and-misconduct/corruption-and-police-personnel-misconduct (дата обращения: 11.04.2013).

Функции Комиссии прописаны в ст. 15 Закона 2011 г. и в основном сводятся к расследованию фактов коррупции и работе по превенции и антикоррупционному просвещению. Основными функциями является деятельность Комиссии по расследованию и изобличению фактов коррупции, не подменяя при этом деятельности органов публичного обвинения. Сотрудники Комиссии наделены полномочиями по выявлению и расследованию коррупционных проявлений в публичном секторе штата, в том числе, в отличие от Независимой комиссии против коррупции штата Новый Южный Уэльс, и в полиции штата. Все лица наделяются правом обратиться в Комиссию с жалобой или заявлением о возможных фактах коррупции, которые Комиссия обязана рассмотреть и расследовать. В необходимых случаях заявления направляются для рассмотрения в другие уполномоченные органы <1>.

--------------------------------

<1> Independent Broad-based Anti-corruption Commission website. URL: http://www.ibac.vic.gov.au/about-ibac/what-we-do (дата обращения: 11.04.2013).

Помимо следственных, Комиссия наделена еще полномочиями по предотвращению коррупции и антикоррупционному просвещению общества (ст. 15(6) Закона о Комиссии). В рамках этих полномочий она вправе осуществлять антикоррупционный анализ законодательства штата и сложившихся административных процедур на предмет выявления пробелов и потенциальных возможностей для коррупции. Комиссией также организуются и проводятся образовательные антикоррупционные программы, курсы и семинары. Она наделена правом сбора и анализа информации, проведения необходимых научных исследований и дачи рекомендаций в соответствующие органы (ст. 15(7)).

Структура Независимой расширенной антикоррупционной комиссии определена в Законе о ней. Глава Комиссии назначается губернатором штата Виктория на срок пять лет без права переназначения (ст. ст. 14, 24(1)(2)). Губернатор вправе с согласия главы Комиссии назначить ему одного или нескольких заместителей при условии, что как минимум один из них будет являться австралийским юристом и отвечать требованиям Закона о юридической профессии 2004 г. Заместители главы Комиссии назначаются на срок пять лет и могут быть переназначены (ст. ст. 23, 24 Закона). На главу Комиссии и его заместителей налагается запрет заниматься какой-либо деятельностью, могущей создать прямой или косвенный конфликт интересов.

Комиссия нанимает на работу необходимое число сотрудников, консультантов, советников, а также исполнительного директора (Chief Executive Officer of the IBAC) (ст. ст. 33, 35, 36).

Комиссия является независимым органом, подотчетным только специальному Объединенному парламентскому комитету, учрежденному ст. 1(2) Закона о Независимой комиссии, и второму уже упомянутому недавно созданному органу - Викторианскому инспекторату (Victorian Inspectorate), существующему как структурное подразделение Департамента юстиции штата Виктория. Данные контрольные органы гарантируют законность, пропорциональность и беспристрастность использования Независимой комиссией данных ей полномочий.

Викторианский инспекторат является самым молодым контрольным органом Австралии и существует с февраля 2013 г. на основании Закона о Викторианском инспекторате 2011 г. <1>. Цель создания этого контрольного органа прямо заявлена в ст. ст. 1 и 4 Закона: обеспечение должного контроля за законностью и обоснованностью деятельности Независимой расширенной антикоррупционной комиссии и за соблюдением ею в своей работе Закона о независимой расширенной антикоррупционной комиссии 2011 г. и другого законодательства. К другим функциям Инспектората относится мониторинг и оценка эффективности