Дипломная (вкр): Реорганизация управления федеральной миграционной службы России по Вологодской области

обеспечение прав и законных интересов граждан Российской Федерации, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации;

формирование полной, достоверной и актуальной информации о перемещениях иностранных граждан, необходимой для оценки миграционной ситуации на территории Российской Федерации, выработки и реализации мер, направленных на регулирование миграционных процессов на территории Российской Федерации.

В соответствии с нормативными документами, ИСМУ должна представлять собой межведомственную автоматизированную информационную систему. При создании ИСМУ необходимо адаптировать ранее созданное и используемое в подразделениях ФМС России программное обеспечение и данные. Эксплуатируемые в ФМС России информационные системы должны войти в состав ИСМУ в качестве подсистем и при необходимости быть модернизированы. ИСМУ должна иметь модульную структуру с четким разделением функций между ее компонентами. Выполнение функций ИСМУ и доступ к содержащимся в ней данными управляющим структурам должны осуществляться посредством специализированных компонентов, обладающих, в том числе и, механизмами на базе web-технологий для взаимодействия с пользователями.

ИСМУ позволит совершенствовать деятельность объектов территориального, регионального и федерального уровней процессов автоматизации деятельности ФМС России, объектов, принадлежащих сегменту межведомственного взаимодействия, а также объектов, принадлежащих сегменту международного обмена и взаимодействия.

Вологодская область относится к регионам РФ, имеющим средние темпы социально-экономического развития, является одним из лидеров экономического роста в РФ.

Начиная с 2009 г. в Вологодской области на фоне общего сокращения численности населения регистрируется стремительная естественная убыль населения. С 1990 по 2014 г. она составила 471 тыс. человек.

В условиях подобного регионального дефицита трудовых ресурсов весьма привлекательными для хозяйствующих субъектов Вологодской области являются внешние трудовые мигранты. Изменение масштабов привлечения и использования иностранной рабочей силы в производственной сфере Вологодской области отражают следующие цифры: если в 2009 г. в Вологодской области трудились 9770 иностранных работников, то в 2014 г. - 109 167. Таким образом, за пять лет численность мигрантов возросла в 11,2 раза.

Одним из условий, регулирующих правоотношения легального пребывания иностранных граждан в России, является состояние здоровья мигрантов, которые определяются нормами федеральных законов (ФЗ), в частности ФЗ № 115 «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Согласно нормам данного закона, для положительного решения разрешения на работу либо вида на жительство иностранный гражданин (лицо без гражданства) должен иметь документы, подтверждающие отсутствие заболевания наркоманией и иных заболеваний, представляющих опасность для населения, определенных перечнем (Перечень инфекционных заболеваний утвержден постановлением Правительства России от 02.04.03 г. № 188.

По статистическим данным мониторинга, осуществляемым органами Роспотребнадзора за медицинским освидетельствованием иностранных граждан (лиц без гражданства), в Вологодской области обследованы в 2011 г. 117 255 человек, в 2012 г. 52 269, в 2013 г. 61 014, в 2014 г. 58 313, в 2015 г. 44 467.

При проведении мониторинга выявили несовпадение данных о регистрации и фактическом пребывании в РФ иностранных граждан (лиц без гражданства), что значительно затрудняет проведение своевременных противоэпидемиологических мероприятий в случае выявления инфекционных заболеваний.

В связи с этим возникла необходимость создания информационно-управленческой системы (ИУС) по контролю за социально значимыми заболеваниями среди трудовых мигрантов, которая была создана в 2007 г. после выхода постановления главного государственного санитарного врача РФ от 14.12.07 № 86 «Об организации медицинского освидетельствования иностранных граждан и лиц без гражданства» (рисунок 3.1).

Рисунок 3.1 - Организация работы по медицинскому освидетельствованию иностранных граждан для обеспечения требований миграционного законодательства

Первоначально созданная ИУС имела ряд недостатков, а именно: некачественный учет случаев заболеваний, связанный с дефектами кодирования заболеваний, отсутствием унифицированного алгоритма по проведению лабораторно-диагностических методов; неудовлетворительное качество ведения медицинской документации; отсутствие правового механизма, касающегося депортации мигрантов.

Для решения вопроса легитимной депортации мигрантов был необходим перевод медицинского освидетельствования мигрантов в категорию государственных услуг. Особенностью подобной государственной услуги является возмездный характер как со стороны мигранта при ее получении, так и лиц, ответственных за его легитимное нахождение в соответствии со ст. 30 ФЗ от 30.03.1999 № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения».

Необходимость усовершенствования ИУС возникла в связи с реализацией приказа Роспотребнадзора РФ от 14.09.10 № 336 «О порядке подготовки, представления и рассмотрения в системе Роспотребнадзора материалов по принятию решения о нежелательности пребывания (проживания) иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации». В этом документе в перечень уполномоченных федеральных органов, принимающих решение о нежелательности пребывания больных иностранных граждан на территории РФ, включен Роспотребнадзор (постановление Правительства РФ от 07.04.03 № 199). Приказ определил перечень необходимых медицинских документов, представляемых уполномоченными медицинскими учреждениями, и степень участия в данном процессе всех заинтересованных структур [37].

Приказ допускает возможность отсрочки в принятии решения о нежелательности пребывания мигранта в РФ при наличии заболевания и соответствующего лечения (за счет средств иностранного гражданина). Однако реальная возможность оплаты лечения имеется в настоящее время лишь при заболевании сифилисом. Длительное и, следовательно, дорогостоящее лечение туберкулеза и ВИЧ-инфекции иностранный гражданин оплатить не в состоянии.

Данный приказ позволил стандартизировать возможные ситуации:

-             иностранный гражданин здоров и может легально находиться в РФ;

-             иностранный гражданин, возможно, болен, и ему необходимо пройти дополнительное обследование;

-             при установлении окончательного диагноза данное лицо может находиться легально в РФ только при условии получения полного курса лечения (за свой счет);

-             иностранный гражданин нуждается в дополнительном обследовании, от которого уклонился, следовательно, он не может находиться легально на территории РФ. Исходя из этих ситуаций, считаем возможными два варианта управленческих действий: первый - подготовка проекта решения о нежелательности пребывания в РФ, второй - подготовка материалов в органы миграционного контроля в отношении иностранных граждан, нелегально находящихся на территории РФ.

Основной информационной базой во вновь созданной ИУС стали результаты медицинского освидетельствования иностранных граждан, в том числе сведения о выданных документах с заключениями об окончательных диагнозах, получении лечения, решениях о депортации.

Данная ИУС позволила осуществлять контроль за двумя группами мигрантов: легальных - через уполномоченные медицинские учреждения, нелегальных - через иные медицинские учреждения всех форм собственности.

Согласно последним директивным документам в отношении иностранных граждан, работающих по временным патентам, прохождения медицинского освидетельствования им не требуется (ФЗ № 115-ФЗ от 28.12.13). Таким образом, реальное количество инфекционных заболеваний у мигрантов значительно выше того, что, официально зарегистрировано. Так, в Вологодской области имело место оформление патентов для законного пребывания иностранных граждан, больных туберкулезом и ВИЧ-инфекцией.

Таким образом, разработанная и внедренная на территории Вологодской области ИУС позволила организовать работу по активному выявлению иностранных граждан, имеющих инфекционные заболевания, осуществлять качественный контроль за этими заболеваниями, предусмотренный СП 3.1./3.2.1379-03 «Общие требования по профилактике инфекционных и паразитарных болезней».

Деятельность системы здравоохранения и Роспотребнадзора в отношении выявления больных иностранных граждан и принятии соответствующего решения о нежелательности пребывания таких лиц в РФ не будет иметь должного эффекта без участия органов миграционного контроля, которые отвечают за реализацию принятых решений о нежелательности и выдворение больных иностранцев с территории России.

.2 Разработка административного регламета

Отдел УФМС России по Вологодской области в г. Вологде состоял из двух отделов:

) отделение по делам миграции (ОДМ);

) паспортно-визовое отделение (ПВО).

Численность сотрудников составляла 32 человека.

Из-за упразднения службы в 2016 году планируется сокращение 13 человек - гражданских рабочих. При средней заработной плате 20000 руб. экономия составит:

*20000*12 мес = 3120,00 тыс. руб.

*0,3 = 936,00 тыс. руб.

,00+936,00= 4056,00 тыс. руб. в год.

Таким образом экономия на заработной плате персоанала составит 4056,00 тыс. руб. в год.

Полномочия их будут переданы оставшимся сотрудникам, а также некоторые полномочия переданы в МФЦ Вологодской области.

Данные изменения структуры внесут сбои в обслуживании населения, поэтому необходима разработка административного регламента службы для устранения дублирования процедур.

В современной действительности перед миграционной службой России стоят четко выраженные главные задачи, такие как:

-           разработка и внедрение стандартов государственных услуг, содействующих их эффективному и качественному предоставлению;

-           реализация принципов и процедур управления по результатам миграционной деятельности;

-           внедрение системы межведомственного электронного взаимодействия при оказании государственных услуг населению;

-           разработка и внедрение единой системы анализа результативности служебной деятельности на всех уровнях исполнения в субъектах Российской Федерации.

Разработка и внедрение административных регламентов в деятельность миграционного ведомства, прежде всего, имеет целью устранение дублирующих административных процедур. Сегодня сокращена большая часть документов, необходимых для получения нужной государственной услуги, что прямо влияет на качество работы с гражданами.

Административные регламенты должны содержать четко определенные процедуры управления, устанавливать права граждан, а также обязанности и ограничения для государственных служащих и должностных лиц. При этом административный регламент должен обеспечивать законность осуществляемых представителями миграционной службы действий и принятия ими решений. Именно поиск наиболее улучшенных форм, методов и способов обеспечения законности в деятельности государственных служащих миграционной службы и должен акцентироваться при разработке новых административных регламентов [38].

В какой-то мере удовлетворяющим ответом может стать поиск, с одной стороны, новых механизмов и инструментов в системе административно-правового регулирования и, с другой стороны, формирования новой правовой культуры общества и каждого гражданина, основываясь как на удачном опыте многих стран, так и на успешных пробах в российской юридической практике.

Другим не менее важным направлением при разработке и исполнении административных регламентов ФМС России является установление персональной ответственности всех сотрудников службы за соблюдение утвержденных требований административного регламента по каждому процессу, осуществляемому ими при оказании государственных услуг населению. Ответственность государственных служащих - это есть насущная проблема современной государственной службы. По мнению ученого Д.Н. Бахраха, в случае нарушения должностным лицом закона, необходимо установить норму, в соответствии с которой оно обязано принести пострадавшему извинения [16].

Вследствие многочисленных преобразований в административном законодательстве и определении последовательных и подробных процессов деятельности государственных служащих, возможность принятия решения по усмотрению должностного лица все же наблюдается. Порой границы произвольного администрирования раздвигаются должностными лицами из-за незнания законов, нормативно-правовых актов, регламентирующих многообразные административные процедуры управления. Частыми являются и случаи осознанного нарушения должностными лицами субъективных прав граждан [3].

Вновь поступающим на службу и практикующим специалистам необходимо ввести ежегодные квалификационные курсы по обучению кадров современному миграционному законодательству, с выдачей свидетельства об окончании специальной подготовки.

По мере внедрения в практику административных регламентов ФМС России достигается основная, на сегодняшний день, цель административной реформы - это повышение качества и доступности государственных услуг. Для расширения доступности государственных услуг и повышения их качества миграционной службе целесообразно, с учетом антикоррупционной составляющей, сформировать эффективный организационный, информационный и кадровый механизмы обеспечения административной реформы, произвести модернизацию системы информационного обеспечения, разработать четкие, действенные и прозрачные механизмы взаимодействия Службы с гражданами и организациями; тесного межведомственного взаимодействия различных структурных подразделений между собой.

В настоящее время актуальным является резкое увеличение количества государственных услуг, оказываемых территориальными органами ФМС России через информационные системы общего пользования, то есть через сеть Интернет. Следовательно, и создание общей системы административных регламентов, обеспечение возможности максимально обширного подхода граждан к ежедневной информации о деятельности миграционной службы и проводимых ею социально-экономических реформ. В результате этого необходимо привлекать общественное мнение с применением опросов, проведением конференций, рабочих встреч по актуальным проблемам миграции, рассматривать значимые предложения граждан по совершенствованию миграционного законодательства.

Для поддержания прогрессивной межведомственной тенденции развития миграционной системы России требуется упорство при установлении надежных межведомственных, правовых и информационных условий, для уменьшения частого повторения задач, реализуемых службой, а также организации сплошного контроля для оптимальной координации совместных действий.

В данном вопросе максимальный результат можно получить с помощью глубокого исследования и анализа, а в будущем - введения в служебную деятельность успешного проекта - единой федеральной автоматизированной системы. Формирование единого информационного и правового пространства в миграционной службе России объединено с осуществлением следующих важнейших задач: