Из числа выделенных нами выше остальных трех предпосылок успешности миграционной политики в Концепции большое внимание уделено только одному из них - информационному обеспечению субъектов и объектов управления миграционными процессами. Остальные условия, вероятно, будут формироваться на уровне документов более частного характера и решений организационного порядка.
По вопросу об информационном обеспечении процесса реализации государственной миграционной политики в Концепции предусмотрено следующее:
«создание эффективных механизмов оценки потребности в иностранной рабочей силе с учетом перспектив развития экономики и национального рынка труда» (ст. 24 п. «б»);
«информирование населения о возможностях трудоустройства при переезде в другую местность» (ст. 24 п. «в»);
«создание региональных и межрегиональных систем обмена информацией по работе с вынужденными мигрантами» (ст. 24, п. «д»);
«усиление информационной и разъяснительной работы с гражданами, работодателями в целях предупреждения нарушений миграционного законодательства Российской Федерации» (ст. 24, п. «ж»);
«информационно-аналитическое обеспечение реализации государственной миграционной политики », которое предусматривает в ст. 26 ряд конкретных мер, таких, как: а) совершенствование предоставления государственных услуг с использованием информационных технологий; б) совершенствование работы с информацией об иностранных гражданах, используемой компетентными и правоохранительными органами; в) совершенствование технологий анализа и прогноза миграционной ситуации (административный и статистический учет, выборочные обследования, мониторинг, научное сопровождение, оценки эффективности).
По ряду указанных мер уже осуществляется реальная деятельность Федеральной миграционной службой и иными субъектами, ответственными за реализацию миграционной политики. Насколько можно судить по имеющимся источникам, пока отсутствуют принципиальные изменения в системе статистического учета миграции, не проводятся мониторинг и специальные выборочные обследования мигрантов [5].
На данный момент федеральные органы исполнительной власти специальной компетенции могут создаваться в Российской Федерации в таких организационно-правовых формах, как федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. Выбор одной из них поставлен в зависимость от основных функций, ради реализации которых учреждается отдельно взятое административное ведомство. В качестве таких функций выступают:
принятие нормативных правовых актов;
осуществление государственного контроля и надзора;
управление государственным имуществом;
оказание государственных услуг.
Федеральная служба призвана осуществлять функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы Российской Федерации, борьбы с преступность, общественной безопасности. Она не вправе осуществлять в такой сфере нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых актами Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации [11]. Первоначально Федеральная миграционная служба нормотворческими полномочиями не обладала. За нее эти функции выполняло Министерство внутренних дел Российской Федерации как орган, осуществляющий координацию и контроль находящейся в его ведении ФМС России. С 2007 года Федеральная миграционная служба на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации принимает нормативные правовые акты по вопросам, относящимся к установленной сфере деятельности [12]. Речь в данном случае идет о миграционной сфере, которая является сегментом сферы внутренних дел.
Под функциями по принятию нормативных правовых актов понимается издание на основании и во исполнение федерального законодательства обязательных для исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами правил поведения, распространяющихся на неопределенный круг лиц. Под нормативным правовым актом понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в определенной форме правотворческим органом в пределах его компетенции и направленный на установление, изменение или отмену правовых норм [13]. По версии Верховного Суда Российской Федерации, существенными признаками, характеризующими нормативный правовой акт, являются:
- издание его в установленном порядке управомоченным органом государственной власти, органом местного самоуправления или должностным лицом;
- наличие в нем правовых норм (правил поведения), обязательных для неопределенного круга лиц, рассчитанных на неоднократное применение, направленных на регулирование общественных отношений либо на изменение или прекращение существующих правоотношений [14].
Правом первичного правового регулирования отношений в сфере миграции ФМС России не обладает. Ее нормативные правовые акты должны издаваться на основании и во исполнение актов, обладающих большей юридической силой, то есть, Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента Российской Федерации, постановлений и распоряжений Правительства Российской Федерации. Упоминание в приведенном списке актов высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации не случайно. Не смотря на то, что ФМС России находится в ведении Министерства внутренних дел Российской Федерации, руководство деятельностью которого осуществляет глава государства, именно Правительство Российской Федерации призвано обеспечивает проведение единой государственной миграционной политики [15]. При этом высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации также правом первичного правового регулирования не обладает. Постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации издаются на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации [1], федеральных законов, нормативных указов Президента Российской Федерации.
Правотворческая компетенция федеральных органов исполнительной власти должна определяться актами большей юридической силы. В Положении о Федеральной миграционной службе перечень вопросов, по которым она управомочена принимать нормативные правовые акты, не приводится [16]. По действующему миграционному законодательству ФМС России, например, вправе:
- устанавливать порядок выдачи гражданину Российской Федерации заграничного паспорта [17];
- устанавливать форму заявления иностранного гражданина о регистрации по месту жительства, перечень содержащихся в нем сведений и требования к его оформлению [18];
- утверждать порядок выдачи вида на жительство [19];
- определять порядок выдачи и замены паспортов гражданам Российской Федерации [20].
В последнем случае наделение Федеральной миграционной службы нормотворческими полномочиями осуществлено органом, не обладающем правом первичного правового регулирования (Правительством Российской Федерации).
Порядок реализации ФМС России функций по принятию нормативных правовых актов также регламентируется актами большей юридической силы. Нормативные акты Федеральной миграционной службы могут издаваться в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Те из них, которые затрагивают права, свободы и обязанности человека и гражданина и (или) устанавливают правовой статус организаций, и (или) имеют межведомственный характер, подлежат представлению в Министерство юстиции Российской Федерации на государственную регистрацию не позднее десяти дней со дня их подписания (утверждения). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти подлежат официальному опубликованию в течение десяти дней после дня их государственной регистрации и вступают в юридическую силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении десяти дней после дня их официального опубликования (если самими актами не установлен другой порядок вступления в силу [21].
Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, не прошедшие государственную регистрацию, а также зарегистрированные, но не опубликованные в установленном порядке, являются юридически ничтожными. Они не влекут правовых последствий, как не вступившие в силу, не могут служить основанием для регулирования соответствующих отношений и применения санкций за невыполнение содержащихся в них предписаний, на указанные акты нельзя ссылаться при разрешении споров. Данный факт не исключает возможности их судебного оспаривания [22].
Таким образом, Федеральная миграционная служба наделена полномочиями по принятию нормативных правовых актов в установленной для нее сфере деятельности в порядке исключения из общего правила о недопустимости осуществления федеральными службами нормотворческих функций. Круг вопросов, по которым ФМС России принимает свои нормативные документы, определяется федеральным законодательством. При этом, как представляется, в качестве источников такого законодательство должны выступать акты не ниже указов и распоряжений Президента Российской Федерации. В нормативных правовых актах Федеральной миграционной службы не могут ограничиваться права, предоставленные физическим и юридическим лицам актами большей юридической сипы, и устанавливаться дополнительные обязанности. Самостоятельным основанием для признания нормативных правовых актов ФМС России незаконными является нарушение порядка их принятия.
В зависимости от складывающейся в будущем миграционной ситуации будет
возникать необходимость совершенствования миграционного права России. При этом
наибольшую ценность и наибольшую эффективность миграционной политики
представляют и обеспечивают такие изменения нормативноправовой базы, которые
носят упреждающий характер, т.е. направлены на формирование оптимальной
миграционной ситуации. Для этого важно преодолеть современный стереотип
действий законодателя, при котором основные усилия направлены на преодоление
уже сложившихся неблагоприятных тенденций и рисков в области миграционных
процессов.
В соответствии с постановлением Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 года №452 «О типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти» и приказом Федеральной миграционной службы от 30 ноября 2005 года №128 «Об образовании территориальных органов ФМС России» в январе 2006 года образованы территориальные органы Федеральной миграционной службы по субъектам Российской Федерации, в том числе Управление ФМС России по Вологодской области. Это не значит, что проблема перемещения населения по территории России и через её границы возникла только в наше время. Она существовала в России всегда.
Эволюционный процесс развития миграционных процессов совпал с периодом зарождения в нашей стране первых признаков гражданского общества и многонационального государства. Появился ранее не знакомый россиянам принцип личной свободы. Отныне вопрос о смене места жительства решался каждым человеком на основе его личных предпочтений. Миграция нередко стала носить характер поиска сезонной работы или бегства от войн и религиозных преследований. К началу 20 столетия к складывающимся тенденциям миграционных процессов стали относится с опаской.
С началом демократических реформ в стране началась настоящая «миграционная паника». Рост безработицы, неуверенность в обеспечении средств к существованию. Согласно неофициальным данным, число наших граждан работающих за рубежом, колебалось на уровне одного миллиона человек. В большинстве случаев, нелегально - с истекшей визой, без права на работу, зачастую без документов, удостоверяющих личность. В начале 1990-х годов Россия не была готова и принять, обустроить на своей территории такую массу обездоленных людей. Не было опыта, средств, законодательной базы и соответствующего государственного органа.
В 1992 году Указом Президента Российской Федерации создана Федеральная миграционная служба России. Знаменательным днем для сотрудников миграционной службы является 14 июня.
В конце 1999 года Указом Президента России ФМС была преобразована в Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике Российской Федерации. Министерство было образовано на базе Службы и бывшего министерства по делам национальностей.
В конце 2001 года Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политике было ликвидировано, а его функции были переданы трем ведомствам: МВД занималось миграционной политикой, МИД - вопросами работы соотечественников за рубежом, Министерство экономики заведовало экономическим блоком вопросов.
Но и в таком виде Служба просуществовало недолго. Меньше чем через год - с 23 февраля 2002 года Указом Президента Российской Федерации №232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики» функции иммиграционного контроля и координации действий федеральных органов исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам миграции исполняло МВД России.
В соответствии с п. 13 Указа Президента РФ от 09.03.2004 года № 314 образовано ФМС России, которой переданы правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции МВД России.
В настоящее время Федеральная миграционная служба - самостоятельный федеральный орган исполнительной власти.
Управление Федеральной миграционной службы по Вологодской области орган - исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции на территории области.
Территориальный орган создан для осуществления правоприменительных функций, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, а также для реализации отдельных установленных законодательными и иными нормативными правовыми актами РФ задач и функций Федеральной миграционной службы России.
Основными задачами УФМС России по Вологодской области являются:
. Производство по делам о гражданстве Российской Федерации, оформление и выдача документов, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации.
. Осуществление регистрационного учета граждан Российской Федерации по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.
. Оформление и выдача иностранным гражданам и лицам без гражданства документов для въезда в Российскую Федерацию, проживания и временного пребывания в Российской Федерации, а также для осуществления трудовой деятельности на территории Российской Федерации.
. Осуществление федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции.
. Осуществление миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации.
. Реализация во взаимодействии с другими территориальными органами федеральных органов исполнительной власти мер по предупреждению и пресечению незаконной миграции.
. Исполнение законодательства Российской Федерации по вопросам беженцев и вынужденных переселенцев, участие в установленном порядке в предоставлении политического убежища иностранным гражданам и лицам без гражданства.
Отдел УФМС России по Вологодской области в г. Вологде зарегистрирован 9 декабря 2005 года Инспекцией Федеральной налоговой службы по г. Вологде.
Начальник УФМС России по Вологодской области Жестянников Сергей Геннадиевич
Начальник Отдела УФМС по ВО в г. Вологде - Леонтьева Елена Валентиновна.
Отдел находится по адресу 160009, г. Вологда, ул. Зосимовская, 26А
Основным видом деятельности является «Деятельность территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в городах и районах субъектов Российской Федерации».
Организации присвоен ИНН 3525158240, ОГРН 1053500143113.
Организационная структура ФМС России построена в соответствии с требованиями Указа Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 года № 928 «Вопросы Федеральной миграционной службы».