В период с 2011 года по 01 августа 2013 года в УФМС России по Вологодской области с заявлением о приобретении гражданства Российской Федерации обратилось 1677 иностранных граждан (2,5 % от общего числа въехавших мигрантов в Вологодскую область за указанный период), принято в гражданство - 1602 человека, отклонено заявлений о приобретении гражданства - 75 [36].
В период с 2011 года по 01 августа 2013 года УФМС России по Вологодской области отклонено 75 заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации или 4,5 % от общего количества обратившихся иностранных граждан. Отказ в приобретении гражданства Российской Федерации осуществляется на основании ст. 16 Федерального закона от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». За вышеуказанный период отклонено заявлений:
67 на основании предоставления о себе заведомо ложных сведений или подложных документов;
8 на основании наличия неснятой или непогашенной судимости за совершение умышленных преступлений.
Подводя итог вышеизложенному, следует отметить, что положительный опыт решения проблем в сфере миграционных правоотношений Вологодской области, можно применить и в других субъектах Российской Федерации.
Миграционная служба подведомственна Министерству внутренних дел Российской Федерации, субординационная связь с которым выражается в наделении министерства рядом контрольно-координационных полномочий по отношению к федеральной службе. По сути, ФМС стала «правопреемником» упраздненных паспортно-визовой службы органов внутренних дел и Федеральной миграционной службы МВД России [29].
Тем не менее, Федеральная миграционная служба обладает статусом самостоятельного федерального органа исполнительной власти. Реализация государственных функций в сфере миграции в период становления ФМС России наглядно продемонстрировала необходимость совершенствования управленческой деятельности по организации надлежащего контроля за миграционными процессами и расширения компетенции ФМС России как центрального звена государственных органов, наделенных полномочиями в данной сфере.
Первоочередным этапом в расширении административно-правового статуса ФМС явилось наделение органа юрисдикционными полномочиями по предупреждению и пресечению незаконной миграции.
Являясь одним из основных компонентов компетенции органа исполнительной власти, нормотворческая деятельность представляет собой «важнейшую правовую форму управленческих действий» [32] и наделяет орган исполнительной власти самостоятельностью и независимостью в осуществлении предоставленных полномочий. Уже на втором этапе реформирования статуса службы в 2007 году ФМС определены дополнительные задачи, такие как реализация общей стратегии государственной политики в сфере миграции и совершенствование нормативно-правового регулирования [33].
Представляется, что в целях совершенствования управленческой деятельности с учетом происходящих политических и социально экономических процессов правовой статус ФМС России подлежит дальнейшему реформированию в следующих направлениях:
. На современном этапе статус ФМС, обусловленный ее задачами, функциями, полномочиями надведомственного характера, организацией деятельности, однозначно можно охарактеризовать как статус самостоятельного правоохранительного органа. Повышение правового статуса ФМС инициирует вопрос о придании ей организационно-правовой самостоятельности, как органу, осуществляющему нормативно-правовое регулирование и реализующему функции государственного контроля и надзора, а также оказания государственных услуг. Очевидно, что такой орган должен занимать «независимое» положение применительно к отраслевой системе управления и поэтому находиться в непосредственном ведении Президента РФ.
. Положение о Федеральной миграционной службе закрепляет смешанный принцип комплектования кадров органов ФМС России сотрудниками органов внутренних дел, федеральными государственными служащими и работниками. Оно устанавливает, что до принятия соответствующих федеральных законов лица начальствующего состава органов внутренних дел, проходящие службу в ФМС России, состоят в кадрах органов внутренних дел РФ, имеют, как правило, специальные звания «внутренней службы» и прикомандировываются к Федеральной миграционной службе.
Однако, несмотря на включение в штат ФМС сотрудников органов внутренних дел, проведения в службе реорганизационных мероприятий по созданию подразделений иммиграционного контроля и специальных учреждений, предназначенных для временного размещения иностранных граждан, не имеющих законных оснований для пребывания в РФ ряд «полномочий принудительного характера, направленных на обеспечение режима пребывания в РФ иностранных граждан, в сфере миграции (например, административное задержание, административное выдворение иностранного гражданина за пределы РФ)» по-прежнему уполномочены осуществлять органы внутренних дел [26].
Подводя итог всему вышесказанному, отметим, что значимым условием обеспечения легитимной деятельности федеральной службы выступает подготовка и принятие специального федерального закона, закрепляющего принципы деятельности и систему органов ФМС России, определяющего права, обязанности, социальную защиту должностных лиц органов ФМС России наряду с другими элементами их административно-правового статуса.
Указанный закон определит и правовые рамки принудительной деятельности должностных лиц органов ФМС.
Предложенные изменения правого статуса ФМС, на наш взгляд, позволят оптимизировать деятельность службы, поскольку будут способствовать ее устойчивому, централизованному и оперативному функционированию, повысить эффективность реализации ею своих задач, что в свою очередь позитивно скажется на миграционной привлекательности нашей страны для иностранцев.
Для социально-экономического развития любой страны мира в современную эпоху нарастает значимость международной миграции. Миграционные процессы теснейшим образом взаимодействуют с другими явлениями общественной жизни, формируя, как отмечает И.В. Бородушко, позитивные и негативные факторы общественной жизни, хотя «совокупный итог этих двух векторов развития однозначно складывается в пользу признания миграции как необходимой предпосылки общественного прогресса, что подтверждается всем историческим опытом человеческой цивилизации и реалиями современной жизни» [27].
В группе принимающих стран, к числу которых относится и Россия, трудовая иммиграция стала жизненно важным фактором, компенсирующим сокращение естественного воспроизводства трудового потенциала и общей численности населения страны.
Наряду с несомненными позитивными последствиями международная миграция, особенно нелегальная, порождает в принимающих странах ряд серьезных проблем, к числу которых прежде всего относятся следующие:
расширение теневого сектора экономики;
рост нагрузки на социальную инфраструктуру;
рост уровня криминализации общества;
нарастание угрозы террористических актов;
обострение межнациональных и межконфессиональных отношений;
трансформация и усложнение этнической и конфессиональной структуры населения, несущих потенциальную угрозу социальных конфликтов.
В условиях нестабильности и снижения темпов роста мировой экономики обостряются прежние и возникают новые, связанные с международной миграцией противоречия на рынке труда, в социальной сфере, в отношениях между коренным населением страны и иммигрантами. Ситуация усложняется для всех сторон, интересы которых затрагиваются под влиянием миграционной составляющей общественных процессов - для коренного населения страны и иммигрантов, для субъектов хозяйственной деятельности и структур государственной власти.
На фоне общемировых тенденций в каждой стране складываются свои специфические механизмы и закономерности миграционных процессов. Особенности международной миграции в России заключаются в следующем:
наиболее интенсивные миграционные связи сложились со странами СНГ;
подавляющую часть миграционных потоков составляют временные трудовые мигранты, не имеющие, в отличие от иммигрантов в Европе и США, намерения переселиться с семьями в принимающую страну;
профессионально-образовательный уровень иммигрантов в России не только намного ниже, чем у россиян, но и ниже в сравнении с населением своих стран.
Таким образом, иммиграция является фактором роста объема трудового потенциала, но снижающим его качественный уровень в среднем по стране. Тем самым усиливается дисбаланс между двумя процессами: предпринимаемыми государством мерами по наращиванию качества рабочей силы и сохранением (а иногда и ростом) сегмента рынка малоквалифицированного труда иммигрантов. Такая ситуация вступает в противоречие со стратегической целью - модернизацией экономики и ее переводом на инновационную модель развития. Для оценки подобных дисбалансов Е.С. Бородушко предлагает опираться на информацию:
а) о дисбалансах квалификационного уровня рабочих мест и потенциальных работников по группам профессий;
б) дисбалансах доли лиц титульной нации и трудовых мигрантов в отдельных видах деятельности и на отдельных территориях.
сравнительно слабый поток эмигрантов из России в экономически развитые страны представлен наиболее активными и профессионально подготовленными категориями населения, что также снижает качество трудового потенциала России;
в значительной мере стихийный процесс распределения трудовых мигрантов по сферам деятельности и регионам страны усиливает территориальные диспропорции в экономике.
Сказанное выше со всей очевидностью подтверждает исключительную актуальность и своевременность предпринимаемых в России мер по организации эффективного управления миграционными процессами. Ключевую роль при этом играют государственная миграционная политика и миграционное законодательство, результативность которых определяется, по нашему мнению, сочетанием четырех взаимосвязанных условий:
) качеством самой нормативно-правовой базы;
) уровнем организационной и ресурсной обеспеченности (финансовой, кадровой, материально-технической, методологической, информационной) и эффективностью их использования;
) высоким профессионализмом и ответственностью субъектов (участников) деятельности по реализации мер миграционной политики на федеральном и региональном уровнях;
) степенью понимания и поддержки проводимой миграционной политики со стороны политических партий, гражданского общества, разных социальных групп, непосредственно иммигрантов и общества в целом; степенью объективности доминирующего общественного мнения по широкому кругу проблем миграции в стране.
Далее будут кратко рассмотрены официально провозглашенные критерии, цели и принципы по данным вопросам управления миграцией в России.
Официально позиция государства по ключевым проблемам миграции была сформулирована еще 12 мая 2009 года в документе «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года [7]. В этом документе, посвященном проблеме национальной безопасности, миграционная ситуация оценивалась с позиций потенциальных рисков и угроз безопасности государства, общества, личности. В настоящее время в Стратегии [8] признается и подчеркивается актуальность следующих особенностей современной миграционной ситуации в России:
миграционные процессы могут представлять один из видов реальных угроз национальной безопасности, и в перспективе вероятность их будут возрастать;
основной формой такой угрозы является неконтролируемая и незаконная миграция;
для противодействия подобным угрозам необходимо вести работу по таким направлениям, как «рациональная организация миграционных потоков», «рациональная региональная миграционная политика», «обеспечение баланса интересов коренного населения и трудовых мигрантов с учетом их этнических, языковых, культурных и конфессиональных различий, включая совершенствование миграционного учета, а также (на) обоснованное территориальное распределение трудовых мигрантов исходя из потребностей регионов в трудовых ресурсах».
Конкретные задачи, принципы и механизмы управления миграционными процессами предусмотрены в документе «Концепция государственной миграционной политики РФ на период до 2025 года», утвержденной Президентом РФ 13.06.2012 г [3].
Принятие двух указанных документов определило начало качественно нового этапа в процессе управления международной миграцией в Российской федерации.
По вопросу о совершенствовании российского миграционного права в Концепции миграционной политики представлены следующие принципиально важные положения:
в качестве одного из условий формирования и реализации государственной миграционной политики в ст. 11 отмечено, что «Миграционное законодательство Российской Федерации не в полной мере соответствует текущим и будущим потребностям экономического, социального и демографического развития, интересам работодателей и российского общества в целом. Оно ориентировано на привлечение временных иностранных работников и не содержит мер, способствующих переезду на постоянное место жительства, адаптации и интеграции мигрантов»;
в качестве одного из направлений миграционной политики должно быть осуществлено «Совершенствование правовой базы противодействия незаконной миграции» (ст. 24, п. «ж»);
в области международного сотрудничества будут осуществляться, как отмечено в ст. 25 пп. «в» и «г», «Гармонизация и унификация миграционного законодательства Российской Федерации...» и «Формирование правовой базы сотрудничества с иностранными государствами с целью обмена информацией по вопросам миграции в рамках международных организаций»;
в качестве одного из механизмов реализации государственной миграционной политики РФ в ст. 27 п. «а» определено, что необходимо «Дальнейшее совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере миграции с учетом норм международного права»;
На первом этапе реализации государственной миграционной политики в 2012-2015 гг., как указано в ст. 28 п. «а», должны осуществляться «Разработка и принятие нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации».
На втором этапе реализации миграционной политики (2016-2020 гг.) предусматривается статьей 29 п. «в» осуществлять «Обобщение и анализ правоприменительной практики принятых нормативных правовых актов Российской Федерации, обеспечивающих реализацию целей, задач и основных направлений государственной миграционной политики Российской Федерации».
В течение 2012-2013 гг. миграционное законодательство претерпело существенные изменения. Были приняты федеральные законы о внесении изменений в следующие федеральные законы: «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» [3], «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», ст. 322 Уголовного кодекса Российской Федерации, ст.150 и 151 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, ст. 18.9 и 28.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и др.
Наиболее значимые изменения в миграционном законодательстве состоят в следующем. Огранивается въезд в Россию иностранцев и лиц без гражданства, ранее нарушивших российское миграционное законодательство. Иностранцам, легально проживающим временно в России, теперь не требуется разрешение на работу. Уточнена административная ответственность за нарушение правил пребывания в России. Ужесточена ответственность, в том числе уголовная, за пересечение границ лицами, которым въезд в Россию заведомо запрещен.