Еще одна ветвь научной дискуссии представлена исследованиями, посвящёнными патрон-клиентским отношениям. Тема клиентелизма впервые в политической науке была затронута в конце 1950-х годов. Авторы рассматривали клиентелизм как некий пережиток сознания, который можно наблюдать в развивающихся странах, но невозможно представить в развитых. Считалось, что работающие политические институты полностью решают проблему клиентелизма. Однако такие авторы как К.Легг и Р.Лемаршан и опровергли данный тезис, доказав, что клиентелизм существует и в развитых странах, показав это на примере бюрократии.
Авторы, рассматривающие отношения типа патрон-клиента в модернизирующихся обществах замечают, что такой тип отношений не только удовлетворяет потребности акторов, но и повышает между ними уровень доверия, дефицит которого ощущается в современном мире.
Отечественная литература, посвященная
клиентелизму рассматривает в большей степени советский опыт и проблемы
номенклатурного советского социума. Патернализм как форму постсоветского
менеджмента описывают такие исследователи как И.В. Донова, В.Т.Веденеева,
Л.В.Дунаевский и др. эти понятия: клиентелизм и патронаж, похоже, помогают
описать сущность и появление перераспределительных коалиций, однако это не
является задачей данной работы.
1.2 Методологические
основы эмпирического анализа стратегий операторов президентских грантов
В работе используется термин заинтересованные группы, которые в широком смысле определяются как организаций или группы граждан, пытающиеся воздействовать на прогресс принятия решений, но не стремящихся к завоеванию политической власти. В контексте данной работы, общественные организации рассматриваются как группы интересов, поскольку они артикулируют свои интересы и стремятся их реализовать в отношениях с политическими институтами. Кроме того, группы интересов разделяют общи ценности, цели, влияют (или участвуют) на процессе перераспределения средств. Выявление этих заинтересованных групп в перераспределительной политики в отношении НКО и является одной из задач анализа. Отдельно автор анализирует общественные организации, в тех случаях, когда темы грантов, на которые получено финансирование совпадают с «актуальными темами» (данный термин поясняется ниже) для политической элиты. Обычно такие общественные организации имеют разветвленную сеть аффилированных и/или региональных общественных организаций со схожим названием и за счет лояльности имеют привилегии при рассмотрении заявки на грант.
В работе использовано понятие перераспределительная коалиция. Данный термин был впервые обозначен Олсоном и его смысл можно отразить, перечислив набор характерных критериев для коалиций: это группы интересов, с общей целью, которые участвую в перераспределении общественного блага и стремятся обеспечить себе бенефиции. Поимио бенефиций, которые могу быть получены чере перераспределительные коалиции, существуют и административные расходы, которые необходимы для того чтобы процесс распределения средств в принципе состоялся.
Мы можем выявить перераспределительные коалиции среди операторов грантов, поскольку данные показывают нам результаты существующих договоренностей между группами интересов. Это проявляется в финансовой поддержке региональных структур одного оператора по отношению к другому оператору. Взаимовыгодное сотрудничество подтверждается сопоставимым порядком средств, которые операторы распределяют на региональные проекты друг друга.
В работе используется термин «актуальные темы», это темы, которые использует в своем дискурсе политическая элита, проекты, название которых содержит в себе ключевые слова, совпадающие с официальной политической риторикой. Речь идет о проектах, тематика которых касается патриотизма, идей евразийства, русского мира, импортозамещения и пр. Актуальная для политической элиты повестка дня будет определена на основе исследования Центра экономических и политических реформ.
В работе также используется термин целевая аудитория - группа граждан, получающих социальные услуги, материальные, или не материальные блага в результате реализации гранта, профинансированного из средств федерального бюджета, реализованного общественной организацией. Определение подлежит дискуссии, поскольку иногда трудно точно выявить конечную целевую аудиторию, получающую выгоду от проекта. Трудности связаны с проектами, касающимися исследовательской деятельности, т.к. конечная целевая аудитория многих исследований может не получать какие-то блага прямо, но невозможно отрицать важность финансирования научных проектов. Для заявок из исследовательской сферы было принята оговорка, что целевой аудиторией проекта являются сами исследователи, поскольку именно они получают финансирование на исследование. Подобная сложность возникла с проектами, касающимися вопросов окружающей среды, поскольку невозможно точно определить благополучателей в данной сфере.
Есть проблема с тем, что формулировки многих заявок не позволяют определить целевую аудиторию проектов. Такая сложность возникала с проектами, получающими финансирование через оператора Российский Союз Молодежи. Эту данность можно назвать спецификой данного оператора.
Понятие грант определяется как денежные средства на определенные и конкретные социально значимые проекты, предоставляемые безвозмездно, с обязательным отчётом для контролирующих органов.
Часть определений, использованных в работе основываются на законодательных актах. Под некоммерческими (неправительственными) общественными организациями (далее в тексте НКО) понимаются - организации, не ставящие своей целью извлечение прибыли, независимо определяющие свои цели, системно решающие социально значимые проблемы общества, предоставляющие социальные услуги населению.
Что касается более сложных определении, то тут неоценим опыт других исследователей. За основу определения гражданского общества было взято определение И. Мерсияновой, которая понимает гражданское общество как совокупность связей, норм и ценностей, действий в публичной сфере, если она не является монополией государства. Третий сектор исследователи определяют, как совокупность ячеек регулярного и более или менее организованного сотрудничества людей. К данным определениям можно добавить, что фокус данной работы - именно формально зарегистрированные общественные организации. Общественные движения, не имеющие официальной регистрации, в данной работе не рассматривались.
Данные для анализа были получены в два этапа:
) Первичный сбор данных о проектах-победителях в 2015 году, организациях и средствах. Собиралась следующая информация: оператор гранта, название общественной организации, название проекта, сумма гранта.
) Анализ, структурирование, группировка и дополнение полученных данных. Данные были получены из открытых источников, основным из которых является официальный портал Гранты Общественной палаты Российской Федерации (grants.oprf.ru). В 2015 году было проведено три конкурса на финансирование НКО, в перераспределении средств участвовало 8 операторов грантов. Данные об операторах грантов рассматривались по критериям доступности: наличие официального сайта у оператора, наличие опубликованных отчетов о финансовой деятельности организации, опубликованные данные о руководителях и руководящем органеорганизации.
На портале грантов для каждого оператора гранта описана тематика грантов, на которые оператор выделяет деньги для НКО. Портал грантов выделяет для каждого оператора целевые аудитории граждан. Работа позволяет соотнести эти данные с тем, какие целевые группы получают гранты в реальности.
На этапе первичного сбора данных, по каждому из 8 операторов грантов рассматривались заявки победителей по пунктам: название организации, название проекта, сумма гранта. Были получены первичные данные о 1380 заявках, успешно прошедших конкурсный отбор операторов грантов. Далее была произведена систематизация и обобщение данных, с целью классификации заявок по тематике грантов. После этого для каждой заявки была определена целевая аудитория общественной организации, определено совпадает ли тема проекта с «актуальными темами» для публичных политиков в России. «Актуальными темами» можно назвать темы, часто используемые элитами в политических целях, в рамках текущей политической повестки. Важно добавить, что основой выделения «актуальных тем» стало исследование Центра экономических и политических реформ. Исследование посвящено финансированию третьего сектора и позволяет называть «актуальными темами» такие темы как: патриотизм, память о Великой Отечественной Войне, противодействие экстремизму и сепаратизму, импортозамещение, тему межнационального и межэтнического и межнационального согласия, развитие идеи евразийтва, поддержку прокремлевских молодежных организаций, РПЦ, ветеранских организаций и др.
Очевидно, что политическая повестка в России часто меняется, часто этот процесс невозможно прогнозировать. Например, за год до присоединения Крыма к России эту тему сложно было назвать «актуальной». Но после осуществления данной операции, тема стала сверх актуальной. Такое изменение не могло не повлечь за собой изменений в перераспределительной политике, которая отражает подобные перемены как зеркало, что и наблюдается в 2015 году. Пример Крыма уникален в своем роде, но от этого он не становится менее показательным. Можно четко проследить как с изменением политической повестки меняются приоритеты финансирования третьего сектора.
В ходе исследования планируется провести анализ
заявок победителей в конкурсах грантов на наличие среди них региональных
представительств операторов грантов. Интересно также соотношение политиков,
чиновников, лидеров общественного мнения, членов общественных палат РФ в
составе конкурсных комиссий.
Схематично дизайн исследования выглядит так:
|
Операторы: Будут рассмотрены 8 операторов грантов, участвующих в перераспределении бюджетных средств в 2015 году. |
Заявки: Будут рассмотрены все заявки от победителей 3-х конкурсов в 2015 году, а именно: 1380 заявок. |
Целевая аудитория: Группы граждан, получающих социальные услуги и блага. |
|
Задачи: оценка по критериям открытости данных; анализ заявленной тематики грантов и заявленная целевая аудитория операторов. Будут рассмотрена составы конкурсных комиссий операторов грантов. |
Задачи: анализ тем проектов, наличие лидеров мнений из политической элиты в числе лидеров или учредителей организации. |
Задачи: анализ целевые аудитории получателей социальных услуг и благ через гранты. |
Поимо количественных данных результатах конкурсов грантов, базой для исследования стал массив юридических документов, законодательных актов, распоряжений президента по теме исследования. Анализировалась исследовательская литература, официальные сайты и уставные документы организаций.
Что касается основных требований для НКО, участвующих в конкурсе на выделение государственного финансирования, то можно сформулировать их в четырех тезисах:
) Организация должна быть зарегистрирован на территории РФ (включая территорию Крыма, организации этого региона должны быть переоформлены в соответствии с Российским законодательством);
) Общий стаж деятельности организации для участия должен быть не менее 1 год;
) Организация не должна находиться в процессе ликвидации;
) Организация должна выполнять социально значимую деятельность по направлениям конкурсов, в соответствии с уставом организации.
НКО выполняют роль посредника между гражданами и политическими институтами. Функции общественных организаций это прежде всего: представительство интересов различных социальных группы, участие в реализации социальной политики, передача обратной связи от граждан к государству. Одна из важных функций некоммерческой организации является попытка повлиять на государственную политику. Эта функция является камнем преткновения для отношений государства и НКО в России, с принятием закона "Об иностранных агентах".
Оператор гранта или грантодатель - общественная организация, предоставляющая победителям конкурса гранты, в соответствие с заключённым договорами. Количество операторов грантов на протяжении лет менялось, у всех операторов каждый год были единые требования к участникам конкурса, совпадали сроки рассмотрения заявок и сами формы заявок. Одно из различий операторов грантов - направление деятельности по которым они рассматривают заявки.
В работе будут описаны стратегии перераспределительной политики операторов грантов, они будет выделены на основе двух критериев:
· получение финансирования оператором гранта через свои региональные структуры на основе общего конкурса президентских грантов,
· процентное соотношение количества заявок по «актуальным темам» к общему числу заявок.
Что касается конкретных механизмов
перераспределительной политики, то начать следует с описания трех вариантов
господдержки для некоммерческого сектора на федеральном уровне: 1)
президентские гранты, распределяемые через операторов грантов для
некоммерческих неправительственных организаций, 2) субсидии Минэкономразвития,
выделяемые по конкурсу для социально-ориентированных общественных организаций,
3) прямые целевые субсидии. На региональном и муниципальном уровне также есть
конкурсы субсидий для НКО. Данная работа будет посвящена перераспределительной
политике на федеральном уровне в том числе и потом, что именно президентские
гранты чаще всего критикуются экспертами и лидерами гражданского общества.
2. Перераспределительная политика в отношении НКО: история правового регулирования с 2005 по 2015 гг.
президентский грант некоммерческий перераспределительный
Цель данного параграфа-проследить как менялись правовые механизмы перераспределительной политики и как менялись ее приоритетные направления.
История государственной поддержки некоммерческих общественных организаций в России берет свое начало в 2005 г., когда президент В. Путин на заседании Совета по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека заявил о необходимости решения вопроса недофинансирования общественных организаций. Первые президентские гранты были распределены в 2006 году, этот год можно считать началом построения системны государственной перераспределительной политики в отношении НКО. По распоряжению президента от 15.12.2006 финансовую поддержку на конкурсной основе получили 1054 НКО. Оператором грантов выступала Общественная палата, из федерального бюджета было выделено 472 млн. руб.
Однако, в январе этого же года вступил в силу ФЗ №18 ужесточивший контроль за деятельностью НКО. Лидеры правозащитных организаций связывали принятие этого закона с событиями в Украине и называли этот процесс "оранжевой паранойей". Экспертная оценка законодательного нововведения сводится к критике: «Приняв закон об НПО, государство создало эффективный инструмент контроля над их деятельностью и наказания за действия вне предписанных им рамок. При этом: усиленный контроль со стороны власти часто - по крайней мере, в краткосрочной перспективе - достигает своих целей, но не обеспечивает решения проблем и рано или поздно теряет эффективность.»
Описывая общие тенденции взаимодействия власти и НКО того периода, исследователи подчеркивают трудности при регистрации НКО, ужесточение процедуры отчетности, введение ограничений по получению иностранного финансирования.