ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
. Анализ НКО в исследованиях третьего сектора
.1 Обзор теорий и исследований
.2 Методологические основы эмпирического анализа стратегий операторов президентских грантов
. Перераспределительная политика в отношении НКО: история правового регулирования с 2005 по 2015 гг
. Операторы президентских грантов и перераспределительные коалиции
.1 Анализ составов конкурсных комиссий операторов президентских грантов: конфликт интересов и прозрачность деятельности операторов грантов
. Стратегии перераспределительной политики операторов президентских грантов в 2015 г
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
СПИСОК ЛИТЕРАТУЫ
Приложение №1, Анализ прозрачности деятельности операторов президентских грантов
Приложение № 2, схема
«Перераспределительные коалиции операторов президентских грантов
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность: На 2015 год в России Министерством юстиции зарегистрировано около 227 тыс. некоммерческих организаций. Молодое гражданское общество современной России сталкивается со множеством вызовов, одна из серьезных проблем - недофинансирование общественных организаций. С принятием закона «об иностранных агентах» деятельность многих общественных организаций существенно осложнилась. Теперь организации, получающие финансирование из-за рубежа и занимающиеся «политической деятельностью» (определение которой в законе дано крайне туманное), обязаны зарегистрироваться как иностранные агенты. По данным Amnesty International после принятия закона, более чем тысяча НКО подверглись проверкам, десятки из них получили предупреждения. Крупные иностранные и российские фонды уходят из российской науки и третьего сектора. В такой ситуации одним из возможных каналов для финансирования общественных инициатив и системной работы НКО является - государственная поддержка в виде президентских грантов.
Государство, принимая законодательные ограничения для финансирования НКО из-за рубежа, одновременно предоставляет финансирование из бюджета для проектов общественных организаций и тем самым показывает готовность передать часть социальных услуг общественным организациям. Аутсорсинг социальных услуг эффективен по ряду причин. Прежде всего потому, что у общественных организаций обычно налажены эффективные каналы коммуникации с местным населением региона, конкретной социальной группой. НКО ближе к гражданам, нуждающимся в поддержке. Вторая причина - дешевизна. Предоставление социальных услуг через НКО дешевле поскольку в общественных организациях существенно меньше бюрократических издержек, за счет использования труда волонтеров фонд заработной платы ниже чем в госучреждениях. Еще одна причина - большая эффективность, за счет работающих механизмов обратной связи и широких горизонтальных связей. Позитивный эффект аутсорсинга государственных услуг очевиден, однако в реальности все происходит иначе. По сути, государство реализует перераспределительную политику в отношении некоммерческих организаций, осуществляя выделение средств на конкурсной основе для поддержания социальных проектов, значимых организаций и инвестируя в «лучшие практики» их функционирования.
Некоммерческие организации берут на себя значимые для общества социальные обязательства, но влияние НКО на принятие решений в государственной социальной политике крайне ограничено и может быть расценено как нарушение законодательства. Общественные слушания, заседания общественных советов, «круглые столы» на которых в идеале должен происходить свободный обмен мнениями, выработка совместных решений государства и общественного сектора носят скорее имитационный характер.
В таких условиях реальный показатель, помогающий оценить значимость какого-то направления социальной деятельности для государства - сумма гранта, выделяемая на реализацию социальных проектов организации. За организациями стоят не только услуги, оказываемые населению, но и само население, а значит целевые аудитории граждан, непосредственно получатели услуг и благ.
Исследование позволит оценить разницу политики государства в отношении разных НКО, различия могут выражаться не только в размере финансирования, перераспределение средств может отличаться непрозрачностью или напротив быть довольно открытым. Все возможные вариации в процессе перераспределения средств и будут рассматриваться в данной работе.
Важно понять логику государственной перераспределительной политики, поскольку ряд исследователей констатируют, что система грантов в современной России скорее обслуживает интересы государства, нежели гражданского общества. Однако, финансирование получают не только организации лояльные государству, но и независимые НКО, малые региональные проекты и др.
Одна из задач исследования - выявление из общего числа доли проектов, цели и тематика которых совпадают с официальной политической риторикой и политической повесткой. Речь идет о проектах, тематика которых касается патриотизма, развития идей евразийства, русского мира, импортозамещения и других. «Актуальная» для политической элиты повестка дня будет определена на основе исследования Центра экономических и политических реформ, будут использованы данные за 2015 год.
Интересно проанализировать наличие организаций, прямо ссылающихся в своем названии или названии проекта на лидеров мнений, названия парламентских партий, имеющих в числах своих учредителей или основателей политиков. При достаточной глубине исследования, и наличии необходимых данных в открытом доступе, есть вероятность выявить конфликт интересов и аффилированные структуры.
Исследование перераспределительной политики актуально еще и в контексте экономического кризиса, начавшегося в России в 2015 году. С падением рубля, государство стало перед дилеммой: с одной стороны денег в федеральном бюджете становится меньше, с другой стороны нельзя резко сокращать финансирование некоммерческого сектора, поскольку это может повысить социальную напряженность в обществе. В таких условиях важно понять каким целевым группам граждан государство оказывает поддержку в большей степени, а каким в меньшей. Роль государства в проведении политики во всех сферах всегда была важной. А контекст экономического кризиса заставляет особое внимание уделить тому, как ведут себя структуры, участвующие в перераспределении средств из бюджета.
Берут ли идеологические приоритеты государства верх над социальной значимостью проектов, какие существуют федеральный тренды в перераспределении средств, можно ли говорить о наличии различных стратегий у разных операторов президентских грантов и как можно описать эти стратегии - все эти вопросы автор попытается раскрыть в данной работе.
Исследовательский вопрос: Какие стратегии используют операторы президентских грантов перераспределяя финансовые средства среди НКО?
Объект: перераспределительная политика в отношении НКО в России в 2015 году.
Предмет: различия в стратегиях перераспределения финансовых средств в отношении НКО операторами президентских грантов.
Цель исследования: выявить и описать стратегии перераспределительной политики различных акторов в отношении некоммерческих общественных организаций на федеральном уровне (на примере президентских грантов).
Задачи исследования:
. Подготовить обзор исследовательской литературы по финансированию организаций третьего сектора, описать используемые теории и обосновать выбор теоретической рамки для эмпирического анализа.
.Проанализировать процесс развития финансовых механизмов, нормативные акты, регулирующие процедуру перераспределения средств президентских грантов, определить приоритетные виды деятельности НКО для финансирования из средств федерального бюджета, механизмы перераспределения средств.
.Проанализировать результаты распределения президентских грантов, и выделить стратегии операторов; сравнить стратегии, чтобы выявить их особенности.
Методология: Теоретико-методологическая база данной работы основывается на теории групп интересов и феномене перераспределительных коалиций. Неоинституциональный подход можно обозначить как более широкую теоретическую рамку работы. В работе общественные организации рассматриваются как группы интересов, поскольку они имеют общие цели, действуют рационально, пытаются влиять на перераспределительную политику, в случае с операторами грантов - договариваются с друг другом для создания перераспределительных коалиций. Теория говорит нам о том, что НКО действуют как группы интересов и стремятся к получению бенефиций. Подробнее обоснование выбора теоретической рамки и методологии освещены в отдельной главе.
Основные данные представленного исследования - результаты перераспределения средств в рамках конкурса президентских грантов в 2015 году.
Исследование перераспределительной политики на федеральном уровне оправдано по нескольким причинам. Во-первых, это позволяет проследить общий государственный тренд, те направления, которые государство считает приоритетными для развития в социальной сфере. Это позволяет проследить количество проектов победителей по темам, которые являются наиболее актуальными для государства (например, продвижение идей патриотизма, евразийства, импортозамещения и др.).Во-вторых, федеральный уровень позволяет отследить общественные организации с развитой сетью региональных представительств, т.е. можно выявить крупнейшие группы интересов на уровне всей страны. Определение целевых групп населения, которые получают блага через общественные организации дает почву для размышлений о том, почему именно эти группы населения получаю поддержку, а иные ее не получают. Развить тему исследования можно сопоставив объем выделяемых средств на поддержку некоммерческого сектора со структурой экономики регионов.
Методы сбора данных:
· группировка статистических данных - результаты распределения средств грантов, опубликованные на портале Гранты Общественной палаты Российской Федерации (grants.oprf.ru),
· анализ нормативно-правовых документов, регулирующих перераспределительную политику,
· биографический метод - анализ профессионального пути членов конкурсных комиссий операторов грантов для выявления случаев конфликта интересов,
· анализ официальных сайтов операторов грантов
Структура работы: во введении обоснована актуальность работы, поставлен исследовательский вопрос, описана цель работы, задачи, коротко описана методология исследования и методы сбора данных.
Первая глава состоит из двух параграфов. Первый параграф посвящен анализу исследовательской литературы по теме и обоснованию выбора теоретической рамки. Второй параграф описывает методологию проведенного эмпирического исследования.
Вторая глава посвящена истории правового регулирования перераспределительной политики в рамках конкурса президентских грантов, от ее становления до 2015 года.
Третья глава - эмпирическое исследование
стратегий перераспределительной политики операторов президентских грантов.
Третья глава также описывает феномен перераспределительных коалиций. Первый
параграф посвящен выявлению целевые аудитории и группы интересов среди
общественных организаций, которые получают гранты на «актуальные темы» для
политической элиты. Второй параграф заключает в себе анализ составов конкурсных
комиссий, описание выявленных случаев конфликтов интересов, анализ прозрачности
финансовой детальности операторов президентских грантов. Четвертая глава
посвящена описанию выявленных стратегий перераспределительной политики
операторов президентских грантов в 2015 г. Заключение содержит все основные
выводы данной работы.
1. Анализ НКО в
исследованиях третьего сектора
.1 Обзор теорий и
исследований
Классическими пулом работ, посвященных теории групп интересов принято считать работы Д.Трумэна, Дж. Мэдисона, Э.Латэма, более поздние работы в данном направление принадлежат Г.Таллоку, М.Олсону и др. Описывая политическую детальность как форму объемна ресурсами, выгодную для всех участников взаимодействия, Дж. Бьюкенен и Г. Таллок вдвигают тезис о том, что в обществе ресурсы должны распределяться так, чтобы члены общества уступив одни права, получали другие, тем самым повышая уровень благосостояния общества.
М. Олсон разрабатывает теорию коллективных действий и групп интересов, делает заключение о том, что результат деятельности группы это общественное благо, которое порождает "эффект безбилетника". "Безбилетника" можно представить, как человека, не участвующего в коллективных действиях. Из этого представления появился тезис о преимуществе малых групп перед большими в силу того факта, что первые легче преодолевают «эффект безбилетника», поскольку ожидаемый индивидуальный выигрыш от активного участия в них гораздо выше. Таким образом, осуществляя передачу функции по оказанию социальных услуг от государства к некоммерческому сектору, качество услуг для потребителей должно повышаться. Общественные, организации, обладающие способностью преодолевать «эффект безбилетника» могут влиять на финансовую политику государства.
Олсон также разрабатывает теорию групп интересов и выделяет три группы интересов. Первая - привилегированная, где каждый готов взять на себя издержки и имеет мотив для производства общего блага. Вторая промежуточная - группа, где никто не готов производить общее благо самостоятельно. Третья латентная - где вне зависимости от участия или не участия индивида у остальной части группы не возникает мотива для реагирования.
Неоклассическая экономическая теория выдвигает тезис о том, что движущей силой развития некоммерческого сектора является рациональный интерес акторов, которые становятся поставщиками необходимых для общества социальных услуг. Г. Хансманн описывает проблему провала контракта (contract failure), которая заключается в том, что потребители не могут контролировать качество получаемых социальных услуг, если производителем услуг является коммерческая структура. Некоммерческие организации снижают транзакционные издержки для общества, не заинтересованы в получении прибыли, при этом становятся все более профессиональными в своих сегментах. Поэтому общество делегирует НКО ряд специфических услуг, связанных с заботой о социально незащищенных гражданах.
Идея о провале контракта продолжается в теории предложения (supply side theory). Теория говорит о том, что в обществе есть запрос на социальные услуги, для того чтобы его удовлетворить появляются заинтересованные социальные и политические антрепренёры, которые создают общественные организации. Мотивация антрепренёров объясняется альтруистическими намерениями среднего класса или же стременем государства контролировать общество через общественные организации, при этом уменьшая социальную напряженность.
Еще одно направление исследований касается рентоориентированного поведения акторов. В работе «Возвышение и упадок народов» М.Олсон использует понятие группа интересов имея ввиду "перераспределительную коалицию" вовлеченную в поиск ренты, делая вывод, что чем активнее перераспределительные коалиции, тем хуже для общества.
Термин ренты (rent seeking) впервые использовал Э.Крюгер в 1974 году, основателем феномена рентоориентированного поведения считают Гордона Таллока. Таллок исследует внешние эффекты (экстерналии) принятых решений и делает заключение о том, что цель правительства - устранять экстерналии, хотя в действительности правительство и порождает некоторые из них.
Таллок считает, что rent-seeking обладает рядом характерных черт: 1) Общество получает больший убыток, чем прибыль, которую получает группа интересов. 2) Это прежде всего юридические привилегии, которые приобретают через лоббистскую детальность. 3) Речь идет о перераспределение общественных благ, а не о их производстве. Для profit-seeking activity характерны такие черты как: 1) Аутсорсинг социальных услуг. 2) Открытый и конкурентный конкурс распределения средств. 2) Производство, а не перераспределение социальных услуг.
А.Тарасенко предполагает, что конкретные модели социальной политики государства поощряют разные виды рентоориентированного поведения. Этатисткой модели социального государства соответствует rent-seeking activity, что создает монополии на получение финансирования и "позитивную дискриминацию" в отношении некоторых НКО. Либерально ориентированная модель предполагает поощрение profit-seeking activity, что выражается в создание льгот для социально ориентированных НКО, проведении открытых конкурсов для зарегистрированных организаций. Автор приходит к выводу о том, что в России, не смотря на либеральные тренды в виде реализации программы поддержки социально ориентированных НКО, наблюдается сохранение патерналистской модели социальной политики.