Земельное законодательство в соответствии со статьей 2 Земельного кодекса РФ состоит из самого Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ относит земельное законодательство к совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации).
Статья 66 Земельного кодекса РФ посвящена непосредственно оценке земли. В ней упоминаются два способа оценки земли:
1) установление рыночной стоимости земельного участка в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 года N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации";
2) установление кадастровой стоимости земельного участка путем проведения государственной кадастровой оценки земель в порядке, определенном Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316 "Об утверждении Правил государственной кадастровой оценки земель". В целях установления кадастровой стоимости земельного участка государственная кадастровая оценка земель не проводится, если определяется рыночная стоимость земельного участка. В этом случае кадастровая стоимость земельного участка устанавливается в процентах от его рыночной стоимости (п. 3 ст. 66 Земельного кодекса РФ).
Информация о кадастровой стоимости содержится в государственном земельном кадастре, который представляет собой систематизированный свод документированных сведений об объектах государственного кадастрового учета, о правовом режиме земель в Российской Федерации, о кадастровой стоимости, местоположении, размерах земельных участков и прочно связанных с ними объектов недвижимого имущества (ст. 70 Земельного кодекса РФ). В государственный земельный кадастр включается также информация о субъектах прав на земельные участки.
Государственный земельный кадастр ведется по единой для Российской Федерации системе. Порядок ведения государственного земельного кадастра устанавливается Федеральным законом от 2 января 2000 года N 28-ФЗ "О государственном земельном кадастре".
В соответствии со статьей 4 упомянутого Закона государственный земельный кадастр создается и ведется в целях информационного обеспечения:
- государственного и муниципального управления земельными ресурсами;
- государственного контроля за использованием и охраной земель;
- мероприятий, направленных на сохранение и повышение плодородия земель;
- государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним;
- землеустройства;
- экономической оценки земель и учета стоимости земли в составе природных ресурсов;
- установления обоснованной платы за землю;
- иной связанной с владением, пользованием и распоряжением земельными участками деятельности.
Таким образом, государственный земельный кадастр является многофункциональным институтом. И одно из основных направлений его применения - фискальное - связано с предоставлением информации, необходимой для обложения земельным налогом.
Деятельность по ведению государственного земельного кадастра осуществляется в соответствии со следующими принципами, закрепленными в статье 5 Федерального закона "О государственном земельном кадастре":
- единство системы и технологии ведения государственного земельного кадастра на всей территории Российской Федерации;
- непрерывность внесения в государственный земельный кадастр изменяющихся характеристик земельных участков;
- открытость сведений государственного земельного кадастра;
- сопоставимость и совместимость сведений государственного земельного кадастра со сведениями, содержащимися в других государственных и иных кадастрах, реестрах, информационных ресурсах.
Государственному кадастровому учету подлежат земельные участки, расположенные на территории Российской Федерации, независимо от форм собственности на землю, целевого назначения и разрешенного использования земельных участков (ст. 7 Федерального закона "О государственном земельном кадастре").
Государственный земельный кадастр содержит сведения о:
- земельных участках;
- территориальных зонах;
- землях и границах территорий муниципальных образований;
- землях и границах субъектов Российской Федерации;
- землях и границах Российской Федерации.
Одним из важнейших документов государственного земельного кадастра является Единый государственный реестр земель. Он предназначен для проведения государственного кадастрового учета земельных участков.
В Едином государственном реестре земель содержатся следующие основные сведения о земельных участках:
- кадастровые номера;
- местоположение (адрес);
- площадь;
- категория земель и разрешенное использование земельных участков;
- описание границ земельных участков, их отдельных частей;
- зарегистрированные в установленном порядке вещные права и ограничения (обременения);
- экономические характеристики, в том числе размеры платы за землю;
- качественные характеристики, в том числе показатели состояния плодородия земель для отдельных категорий земель;
- наличие объектов недвижимого имущества, прочно связанных с земельными участками.
В соответствии с пунктом 4 статьи 17 Федерального закона "О государственном земельном кадастре" сведения об экономических характеристиках земельных участков вносятся в документы государственного земельного кадастра на основании данных государственной кадастровой и иной оценки земель и положений нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления.
Порядок предоставления сведений государственного земельного кадастра, в том числе и экономических характеристик земельных участков, установлен статьей 22 Федерального закона "О государственном земельном кадастре".
Сведения государственного земельного кадастра об определенном земельном участке предоставляются в виде выписок по месту учета данного земельного участка за плату или бесплатно.
Среди субъектов, имеющих право на бесплатное получение сведений об определенном земельном участке, законодателем названы и налоговые органы в пределах территории, находящейся под их юрисдикцией.
Как уже отмечалось, Правила проведения государственной кадастровой оценки земель всех категорий на территории Российской Федерации для целей налогообложения и иных целей, установленных законом, определены Постановлением Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316.
В Постановлении указывалось, что государственная кадастровая оценка земель проводится Государственным комитетом Российской Федерации по земельной политике, его территориальными органами, а также находящимися в их ведении предприятиями и организациями. После преобразований, произошедших в структуре органов исполнительной власти в рамках административной реформы, соответствующие функции были переданы находящемуся в ведении Минэкономразвития России Федеральному агентству кадастра объектов недвижимости.
Положение об этом федеральном органе исполнительной власти утверждено Постановлением Правительства РФ от 19 августа 2004 года N 418 "Об утверждении Положения о Федеральном агентстве кадастра объектов недвижимости". В нем Федеральное агентство кадастра объектов недвижимости названо федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере ведения кадастров объектов недвижимости, землеустройства, инвентаризации объектов градостроительной деятельности, государственной кадастровой оценки земель и государственного мониторинга земель, а также по государственному земельному контролю. В качестве одного из полномочий этого Федерального агентства названо осуществление государственной кадастровой оценки земель и представление ее результатов в соответствии с законодательством Российской Федерации (п. 5.4.1 Положения).
В Постановлении Правительства РФ от 8 апреля 2000 года N 316 указывается, что государственная кадастровая оценка земель проводится для определения кадастровой стоимости земельных участков различного целевого назначения.
Государственная кадастровая оценка земель проводится с учетом данных земельного, градостроительного, лесного, водного и других кадастров. Результаты государственной кадастровой оценки земель вносятся в государственный земельный кадастр.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации утверждают результаты государственной кадастровой оценки земель.
Все споры, возникающие при проведении государственной кадастровой оценки земель, рассматриваются в судебном порядке.
Государственная кадастровая оценка земель основывается на классификации земель по целевому назначению и виду функционального использования. При государственной кадастровой оценке земель принимаются во внимание сервитуты, а также иные ограничения (обременения) прав пользования землей, установленные в законодательном, административном и судебном порядке.
Государственная кадастровая оценка земель городских и сельских поселений, садоводческих, огороднических и дачных объединений осуществляется на основании статистического анализа рыночных цен и иной информации об объектах недвижимости, а также иных методов массовой оценки недвижимости.
Государственная кадастровая оценка сельскохозяйственных угодий вне черты городских и сельских поселений и земель лесного фонда осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода.
Государственная кадастровая оценка иных категорий земель вне черты городских и сельских поселений осуществляется на основе капитализации расчетного рентного дохода или исходя из затрат, необходимых для воспроизводства и (или) сохранения и поддержания ценности их природного потенциала.
В процессе государственной кадастровой оценки земель проводится оценочное зонирование территории.
Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков.
В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Статья 391 комментируемой главы устанавливает один из обязательных элементов земельного налога - порядок определения налоговой базы. В основу определения суммы налога к уплате положена стоимостная характеристика объекта налогообложения - кадастровая стоимость земельного участка. Кадастровая стоимость земельных участков определяется в процессе государственной кадастровой оценки земель в соответствии с Постановлением Правительства от 08.04.2000 N 316 "Об утверждении Правил проведения государственной кадастровой оценки земель". Результаты государственной кадастровой оценки земель содержатся в государственном земельном кадастре.
В соответствии с п. 8 Правил проведения государственной кадастровой оценки земель в процессе оценки земель проводится оценочное зонирование территории. Оценочной зоной признается часть земель, однородных по целевому назначению, виду функционального использования и близких по значению кадастровой стоимости земельных участков. В зависимости от территориальной величины оценочных зон их границы совмещаются с границами земельных участков с учетом сложившейся застройки и землепользования, размещения линейных объектов (улиц, дорог, рек, водотоков, путепроводов, железных дорог и др.), а также границами кадастровых районов или кадастровых кварталов.
По результатам оценочного зонирования составляется карта (схема) оценочных зон и устанавливается кадастровая стоимость единицы площади в границах этих зон.
Необходимо отметить, что в настоящее время государственная кадастровая оценка земель не доведена до конца.
Кадастровая стоимость земельного участка может изменяться в течение календарного года на основании решения уполномоченных государственных органов. Для целей определения налоговой базы по земельному налогу берется кадастровая стоимость по состоянию на начало налогового периода - 1 января соответствующего года.
В процессе реформирования поимущественного налогообложения неоднократно выдвигались предложения по установлению в качестве основы для исчисления налогов рыночной стоимости недвижимого имущества. Такой подход применительно к налогообложению земельных участков следует признать несостоятельным в силу объективных препятствий для определения рыночной стоимости того или иного участка. Данная проблема не так актуальна для крупных городов, где существует развитый рынок с устоявшимися ценами на земли под зданиями и сооружениями, находящимися в гражданском обороте. Для земель сельскохозяйственного назначения, особенно на удаленных территориях, проблема определения рыночной стоимости приобретает реальные очертания в силу отсутствия устоявшегося спроса и предложения и сложности обоснования рыночного характера цен.
Пункт 2 ст. 391. Порядок определения налоговой базы в отношении земельных участков, находящихся в общей собственности, устанавливается отдельно. Сам факт нахождения участка в общей собственности автоматически не влечет применение особенностей определения налоговой базы. Необходимо также, чтобы в отношении долей в праве общей собственности соблюдалось одно из следующих условий:
- налогоплательщиками являются разные лица;
- для налогоплательщиков предусмотрены различные налоговые ставки.
В соответствии с п. 1 ст. 244 ГК РФ право общей собственности возникает в случае нахождения имущества в собственности двух и более лиц. Таким образом, множественность субъектов права собственности на такой земельный участок предполагается. Становится не вполне понятным требование рассматриваемой статьи к участникам общей собственности: для применения особых правил определения налоговой базы (ст. 392 НК РФ) необходимо наличие более чем одного налогоплательщика. Можно представить себе супругов или членов крестьянского (фермерского) хозяйства, владеющих совместно земельным участком, каждый из которых будет обязан уплачивать земельный налог пропорционально своей доле (если договором не предусмотрено иное, доли будут признаваться равными).
Различие в налоговых ставках может возникнуть, если земельный участок окажется на пересечении границ различных муниципальных образований, установивших разные ставки налога. Однако данная ситуация не применима к праву общей собственности, поскольку участникам общей собственности принадлежит не доля территории земельного участка, а доля в праве на земельный участок. Таким образом, собственники участка на пересечении границ муниципальных образований будут уплачивать налог по единым ставкам.