Принцип федерализма, хотя в Конституции непосредственно не упомянут, вытекает из ее положений (раздела 10 статьи I, статьи VI, поправки X). Дуалистический федерализм предполагает относительно жесткое разграничение сфер компетенции Союза и штатов. Так, раздел 8 статьи I, содержащий перечень исключительных полномочий Конгресса, дополняется положениями раздела 9 статьи I (запреты на действия федеральной власти относительно штатов) и раздела 10 той же статьи, определяющего, что изъято из компетенции штатов. В эту схему включен также принцип подразумеваемых полномочий Союза (последняя часть раздела 8 статьи I), предполагающий отнесение к компетенции федерации всех вновь возникающих предметов правового регулирования. Существуют также некоторые совпадающие полномочия Союза и штатов (правоприменение, судоустройство, налогообложение, регулирование хозяйства и др.).
Согласно американской Конституции полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам и пользование которыми не запрещено отдельным штатам, сохраняются за штатами либо за народом (поправка X). По оценкам специалистов, в содержании данной поправки заключена сама суть американского федерализма. Как отмечал Джеймс Мэдисон в "Письмах федералиста" (N 45), "полномочия, предоставляемые федеральному правительству, немногочисленны и четко определены. Полномочия, сохраняемые за правительствами штатов, весьма многочисленны и неопределенны" <122>. Это означает, что штатам нельзя что-либо передать: им и без того принадлежат все полномочия, выходящие за рамки федеральной компетенции, и чтобы наделить их большими, необходимо скорректировать исчерпывающий перечень полномочий федерации, то есть внести поправки в Конституцию.
--------------------------------
<122> Цит. по: Захаров А. E PLURIBUS UNUM. Очерки современного федерализма. М., 2003. С. 71.
Теория кооперативного федерализма появилась в 30-х годах XX века в США как основа внутригосударственных отношений в связи с проведением Ф. Рузвельтом Нового курса (а по некоторым оценкам, с периода курса Новой свободы В. Вильсона). Суть американского кооперативного федерализма, который переплетается с дуалистическим, заключается в кооперации - через соперничество и конкуренцию. Важная роль в системе этих отношений отводится судам.
К общим принципам кооперативного федерализма относятся: 1) принцип договорной природы государства; 2) нецентрализованный характер федерации, исключающей иерархию в отношениях между федеральной властью и субъектами федерации; 3) функции, которые согласно Конституции должны признаваться исключительными для федерации и штатов постепенно становятся совместными за счет солидарной ответственности за их осуществление; 4) кооперация сторон базируется на переговорных (согласительных) процедурах: максимум согласия - минимум принуждения.
Например, федеральные программы, ранее нацеленные лишь на субсидирование штатов, в новых условиях содержат механизмы федерального контроля и совместной ответственности федерации и штатов за их реализацию. Постепенная трансформация дуалистического федерализма в кооперативный не привела к изменению Конституции.
Тот факт, что имеется особая федералистская политическая культура, общеизвестен. Североамериканская доктрина определяет федерализм как естественную форму самоорганизации граждан, обеспечивающую согласование индивидуальных интересов. Истоки этого подхода можно обнаружить в "Письмах федералиста" Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея. Исходя из этой концепции, можно прийти к заключению, что федерализм приобрел в США столь выдающееся воплощение потому, что построение принципиально нового, нецентрализованного государства здесь началось с конкретного человека, обладавшего нерушимыми правами и свободами. По существу, быть федералистом и быть либералом - одно и то же. Федерализм фактически вырос из самоуправления, из самоуправленческих навыков колонистов.
Конгресс США не является высшим законодательным органом с универсальной компетенцией, так как федеральный закон первичен только в сфере приложения федеральной компетенции, а во всем остальном высшей силой обладают законы штатов. Правовые системы штатов более динамичны. На двадцать семь поправок, внесенных в федеральную Конституцию, приходится свыше шести тысяч поправок, принятых к конституциям отдельных штатов.
С конца 1950-х годов Конгресс, применяя специальную процедуру, научился ограничивать права штатов, не меняя их конституционного статуса. Это явление принято называть федеральным опережением. Его суть в том, что федеральные власти, используя многочисленные недомолвки Конституции, активно занимаются нормотворчеством на стыке компетенций федерации и штатов в свою пользу.
1990-е годы были отмечены двумя успешно проведенными деволюционными мероприятиями: первое - отмена Конгрессом общефедеральных стандартов скорости на автомагистралях, второе -
реформа системы социального обеспечения, в ходе которой федеральные власти расширили свободу штатов в использовании федеральных целевых грантов.
Конституция закрепляет верховенство федерального права. Это означает, что конституции и законы Соединенных Штатов, изданные во исполнение норм Конституции, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязаны им следовать, каковы бы ни были положения конституции или законов штата (абзац 2 статьи VI). Конституция разграничивает компетенцию между Союзом и штатами в
сферах правотворчества и осуществления правосудия.
В американской Конституции не выделяется сфера конкурирующей компетенции, однако фактически она сложилась.
Верховный суд США на основании клаузулы о "необходимых и уместных законах" (пункт 19 раздела 8 статьи I Конституции) разработал концепцию подразумеваемых полномочий, в соответствии с которой наделение Конгресса перечисленными в Конституции полномочиями предполагает и его право предпринимать необходимые меры для их осуществления.
Кроме того, благодаря толкованию Верховного суда полномочия федерального парламента
были существенно расширены, в первую очередь на основании клаузулы о межштатной торговле (пункт 4 раздела 8 статьи I). Вместе с тем необходимо отметить, что с середины 90-х годов XX века Верховный суд начал корректировать свою позицию, ограничивая федеральную законодательную экспансию. В настоящее время большинство судей Верховного суда считают, что Конгресс может использовать клаузулу о межштатной торговле для регулирования местной неэкономической деятельности только в том случае, если он может доказать, что такая деятельность действительно оказывает существенное воздействие на торговлю между штатами <123>.
--------------------------------
<123> См.: Васильева Т.А. Современные формы государственно-территориального устройства: конституционная регламентация в зарубежных странах // Сравнительное конституционное обозрение. 2010. N 2(75). С. 5 - 6.
Наибольшее расширение власти Конгресса принимать законы, ограничивающие власть штатов, происходило именно благодаря расширительному толкованию клаузулы из статьи I Конституции о праве Конгресса регулировать торговлю. Начиная с 1938 года федеральное законодательство объявлялось Верховным судом конституционным всякий раз, когда у Конгресса имелось рациональное основание для вывода о том, что регулируемый вид деятельности может оказать воздействие на торговлю между штатами. Таким образом, Верховный суд признавал конституционными многие схемы Конгресса по регулированию различных видов деятельности в штатах, которые лишь косвенно сказывались на торговых отношениях между штатами. Даже если какой-либо вид деятельности осуществлялся исключительно в пределах штата, то Конгресс все равно мог его регулировать, ссылаясь на то, что этот вид деятельности имел общенациональное значение. Например, в решении по одному из дел Верховный суд признал право Конгресса регулировать количество зерна, которое фермер, имеющий небольшое фермерское хозяйство в штате Огайо, мог выращивать для собственного потребления и для местной торговли. Суд обосновал свое решение ссылкой на то, что кумулятивный эффект такого рода деятельности многих фермеров, имеющих малые хозяйства, мог привести к снижению рыночной стоимости зерна.
Примечательно, что за 58-летний период после 1937 года Верховный суд ни разу не признал ни один федеральный статут неконституционным как выходящий за рамки власти Конгресса с учетом конституционной клаузулы о его праве регулировать торговлю. Однако в 1995 году Суд кардинально изменил данный подход к этой сфере конституционного нормотворчества своим решением по делу United Stats v. Lopez. В частности, в этом решении он признал недействительным федеральный уголовный закон, установивший уголовную ответственность за ношение оружия в какой-либо школе или вблизи ее. Верховный суд отверг аргументы о том, что люди боятся совершать поездки в районы страны с высоким уровнем преступности, а насильственная преступность в школах затрудняет процесс образования детей, тем самым порождая менее полезных членов общества. Суд счел, что принять такого рода аргументы означало бы наделить Конгресс правом законодательствовать по всем вопросам борьбы с насильственной преступностью. А это позволило бы Конгрессу посягнуть на традиционно принадлежащие штатам законодательные полномочия.
В решении по делу United Stats v. Lopez Верховный суд изложил новую позицию по полномочию конгресса о торговле между штатами, указав, что Конгресс вправе регулировать торговлю между штатами, 1) как в случае запрета на расовую дискриминацию на общественном транспорте, 2) даже тогда, когда определенные виды деятельности осуществляются только внутри штата, например регулирование железнодорожных тарифов, устанавливаемых железнодорожными компаниями за перевозку грузов и
пассажиров внутри штата, 3) регулировать виды деятельности, которые существенно влияют на торговлю между штатами <124>.
--------------------------------
<124> Бернам У. Правовая система США. М., 2006. С. 84 - 85.
Федеральное законодательство ныне играет роль определяющего источника права в регулировании вопросов экономики, финансов, обороны, трудовых отношений, охраны природы и иных общегосударственных проблем, а также таможенных правил, торговли между штатами, авторских прав, патентных отношений и др.
Возрастанию значимости федеральных законов за последние десятилетия заметно содействовали различные социальные программы, например по образованию, оказанию помощи малоимущим, строительству дорог, борьбе с преступностью и др. Эти программы финансируются федеральными властями лишь при условии, что соответствующие штаты подчиняются требованиям, установленным федеральными законами.
На практике сложился порядок обусловленного расходования средств. Конгресс не вправе напрямую брать под свой контроль законодательные собрания штатов и требовать от них принятия каких-то конкретных законов. Но следуя упомянутому порядку, он может добиться тех целей, к которым стремится федеральное правительство. Федерация предлагает денежные гранты властям штатов при условии, что они организуют программы, отвечающие установленным федеральным требованиям. Юридическим источником такой власти Конгресса явилась клаузула о его праве устанавливать и взимать налоги для того чтобы, обеспечивать всеобщее благоденствие Соединенных Штатов. Это полномочие Конгресса, именуемое прерогативой по распределению бюджетных средств, было значительно усилено ратификацией XVII поправки к Конституции США в 1913 году, которая впервые в истории страны закрепила право федеральной власти устанавливать и взимать прямой подоходный налог. Ныне федеральный подоходный налог - самый весомый из тех, что платят в казну жители Соединенных Штатов, его размер может колебаться от 15 до 40 процентов от суммы дохода.
Немногие штаты могут устоять против соблазна от федеральных средств, так как этот отказ означает для штата, что у него возникнет невыгодный платежный баланс в отношении федерального правительства: штат получит меньше денег в виде федеральных ассигнований, чем его граждане выплачивают в виде федеральных налогов. Так Конгресс на практике принуждает штаты принимать определенные законы или подчиняться иным федеральным директивам посредством "добровольного" согласия властей штатов соблюдать условия федеральных грантов.
Примером влияния федеральных программ обусловленного расходования средств на самостоятельность штатов может служить установление в штатах требования о достижении лицом возраста в 21 год для приобретения и употребления алкогольных напитков. Такое требование было одним из условий выделения федеральным правительством средств на строительство автострад.
ВСША наряду с федеральными источниками права действуют и источники штатов. Вместе с тем, согласно статье VI Конституции, судьи в каждом штате обязаны следовать Конституции и законам федерации, даже если в конституциях и законах любого штата будут содержаться противоречащие им положения.
Всоответствии с клаузулой о верховенстве Верховным судом США были выработаны особые правила на случай коллизии законов, принятых в сфере перекрещивающихся полномочий федерации и штатов. В одном из основополагающих решений в 1956 г. Верховный суд установил, что при совпадении предмета законодательного регулирования федерации и штатов последние уступают федеральному законодательству лишь в том случае, если предусмотренная в нем схема регулирования является всеохватывающей, федеральный закон обеспечивает единообразную национальную политику, а закон штата может помешать осуществлению соответствующей федеральной программы <125>.
--------------------------------
<125> Жидков О.А. Вступительная статья // Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1993. С. 11 - 12.
Статья VI, закрепив приоритет верховного права страны, предопределила и иерархию нормативных источников права. Высшей юридической силой обладает сама федеральная Конституция. Затем - законы Конгресса, которые не должны противоречить ее положениям. Далее по юридической силе, но не по своему фактическому значению расположены акты исполнительной власти - президентские исполнительные приказы, директивы, планы реорганизации и др. На следующем уровне находятся источники права штатов (конституции, законы легислатур, административные акты исполнительной власти, муниципальные хартии и ордонансы). Специалисты отмечают, что по уровню востребованности судами правовые источники штатов значительно превосходят федеральные <126>.
--------------------------------
<126> Там же.
Штаты обладают высокой степенью самостоятельности в сфере правотворчества и правоприменительной деятельности. Каждый штат имеет свою конституцию, уголовные и гражданские законы, законы о порядке проведения выборов в федеральные органы власти, о внутренней торговле, здравоохранении, образовании, местных налогах, судебной системе, местном управлении, охране общественного порядка и др. В целом область применения законодательства и общего права штатов, в особенности по проблемам гражданского и уголовного права, судоустройства и судебного процесса, значительно шире, чем федерального законодательства и сопутствующего ему общего права, представляющего собой совокупность судебных прецедентов, порожденных необходимостью толкования федеральных законов.
Особого упоминания также заслуживает клаузула о доверии и уважении, в соответствии с которой в каждом субъекте федерации должны признаваться официальные акты, документы и материалы судебного разбирательства любого другого субъекта федерации (раздел 1 статьи IV Конституции США).
Признается гражданство штатов, которое одновременно является и гражданством США; штатам запрещено издавать законы, ограничивающие права граждан других штатов (проживающих в других штатах).
Штаты имеют свою систему законодательных, исполнительных и судебных органов, построенную на основе принципа разделения властей. Законодательные органы (легислатуры) и губернаторы избираются населением. Помимо лейтенант-губернатора (аналог вице-президента в отдельных штатах), выборными должностными лицами являются также секретарь штата, казначей, генеральный атторней штата (глава департамента юстиции), аудитор, контролер. Они могут быть отозваны (отрешены) от должности судом импичмента, а в ряде штатов допускается отзыв губернатора. Штат не рассматривается как суверенное государство, и право выхода из Союза за ним не признается. Согласно Конституции, Союз гарантирует каждому штату республиканскую форму правления и защищает от вторжения, а по обращению легислатуры или исполнительной власти (когда легислатура не может быть созвана) - от внутренних беспорядков, сопровождающихся насилием (раздел 4 статьи IV). На этом основании Конгресс еще в 1795 г. принял Закон, предоставивший Президенту право применять военную силу для подавления восстаний, заговоров и беспорядков в любом из штатов, причем решение Президента о введении войск на территорию штата не подлежит судебному пересмотру.
Административно-территориальное деление и систему местных органов власти каждый штат устанавливает самостоятельно. В графствах и городах осуществляется местное самоуправление. Следствием урбанизации явилось создание метрополитенских регионов (объединяющих несколько городов), в которых действуют особые системы управления.
Единой системы местных органов власти в США не существует, так как каждый штат вправе решать этот вопрос по своему усмотрению в соответствии с установленной им же административно-территориальной системой. Господствующей является концепция самоуправления, которая основывается на признании самостоятельности избранных населением органов управления в пределах своей компетенции. Компетенция эта включает такие важные для населения вопросы, как благоустройство городов и поселков, организация школ и больниц, охрана окружающей среды, обеспечение коммунальными услугами, строительство местных дорог и др. Органы местного самоуправления обладают определенными финансовыми средствами, получаемыми из собственных источников, от правительств штатов и федерального правительства. Местное самоуправление взаимодействует с администрацией штата, особенно в области управления полицией, образованием, здравоохранением, санитарным контролем и пр. Нередко администрация штатов прямо контролирует органы местного самоуправления, чему способствуют партийные механизмы и финансовые дотации из бюджета штата.
Графства - это основные административно-территориальные единицы, на которые делятся штаты (кроме Род-Айленда и Коннектикута). В стране насчитывается более трех тысяч графств, но размер их территорий и численность населения различны. Так, в штате Техас насчитывается 254 графства, в штатах Нью-Йорк и Калифорния - 57, а в штате Делавэр - 3. Если в крупных графствах (в штатах Калифорния, Иллинойс) проживает по 6 - 7 миллионов жителей, то в мелких - порой всего 1 тыс. жителей.
Системы самоуправления в графствах определяются конституциями и законами штатов. Существует две основные формы советов графств: совет комиссионеров и совет контролеров. Первая предусматривает избрание населением 3 - 5 членов Совета. Вторая предполагает представительство в
совете выборных должностных лиц муниципальных образований, входящих в графство (число таких представителей может доходить до 100). Обычно у советов нет постоянного председателя и они собираются на свои заседания не чаще одного раза в месяц. Совет вправе вводить местные налоги и сборы, принимать и контролировать бюджет, следить за организацией и проведением выборов и др. При советах создается аппарат чиновников, который и осуществляет реальное управление в графстве. Во многих графствах отдельно избираются шериф (начальник полиции и судебный исполнитель), прокурор, суперинтендант школ, казначей и другие должностные лица, которые часто независимы от совета.
Аппарат управления возглавляет администратор, который назначается советом или избирается населением. Это должностное лицо как бы олицетворяет исполнительную власть и оказывает большое влияние на решения совета.
Особенностью американской системы местного самоуправления являются самоуправляющиеся общины, входящие в графство (тауны и тауншипы). Они распространены не во всех штатах, а лишь в некоторых (в Новой Англии, а также в штатах Нью-Йорк, Висконсин, Миннесота). Их насчитывается около 16 тысяч.
Тауны создаются на основе одного или нескольких мелких городских поселений и окружающей сельской местности с небольшим населением. Основным органом управления является таун-митинг (собрание жителей). Проводится обычно раз в год и принимает бюджет, избирает совет или конкретных должностных лиц, иногда действующих на общественных началах.
Тауншипы создаются в сельской местности, главным образом в штатах Среднего Запада. Система самоуправления здесь также предусматривает избрание совета и администраторов. Формой местного самоуправления выступают специальные округа, создаваемые легислатурами штатов для осуществления управления по ряду конкретных вопросов. Так, в границах штатов существуют школьные, транспортные, парковые округа, округа по пожарной охране, жилищному строительству, снабжению водой и др. Они иногда охватывают территорию нескольких графств. Администрация и советы таких округов, обычно выборные, пользуются значительной автономией.
В систему местного самоуправления входят также города, статус которых определяется легислатурой штата. Критерии для отнесения того или иного поселения к категории городов различны. Городом признается и огромный мегаполис с населением в несколько миллионов жителей, и (в некоторых штатах) поселок всего с 1 тыс. жителей. Как правило, крупные города имеют свою хартию, т.е. своеобразную конституцию, положения которой закрепляют некоторые традиционные привилегии и автономию. Города управляются муниципалитетами, которые во многом напоминают системы управления частными корпорациями. Они вправе владеть и распоряжаться собственностью, делать и предоставлять займы, заключать контракты. В крупных штатах (Техас, Иллинойс и др.) насчитывается более тысячи муниципалитетов, а в небольших (Род-Айленд, Нью-Хэмпшир и др.) - от 8 до 20. Системы управления городами при всем разнообразии могут быть сведены к трем основным: мэр-совет, совет-управляющий, комиссионная форма городского самоуправления.
Система "мэр - совет" - наиболее старая и распространенная (охватывает примерно половину всех городов). При этой системе население избирает однопалатный совет (от 5 до 50 чел.), который выполняет роль маленького парламента, созываемого примерно раз в месяц. Такой совет издает акты, подобные законам. Параллельно население избирает мэра (на 2 - 4 года), который воплощает исполнительную власть (но иногда является председателем совета). Мэр и совет делят полномочия по назначению руководителей отделов и управлений, координируют их деятельность, но бывает и так, что некоторые должностные лица городского управления избираются непосредственно населением. Мэр обладает правом вето, составляет проект бюджета и др. Мэр может быть отстранен от должности голосованием избирателей, решением совета, судебным решением или постановлением губернатора штата.
Система "совет - управляющий" (распространена примерно в 40% городов) отличается от предыдущей главным образом тем, что управляющий, являющийся главой администрации, не избирается населением, а назначается советом из числа опытных менеджеров, т.е. выступает как наемное должностное лицо. Поэтому совет всегда вправе его уволить. При этом может существовать и выбираемый населением мэр, но лишь для представительских функций.
Комиссионная форма городского самоуправления, которая распространена в меньшей степени, как бы отвергает разделение властей, соединяя законодательные и исполнительные функции в руках единой комиссии. Эту комиссию в составе 5 - 7 членов на срок 2 - 4 года избирают жители города, она сама издает необходимые правовые акты и через членов комиссии организует их исполнение. Каждый член комиссии возглавляет управление в муниципалитете и, следовательно, действует бесконтрольно. Один из членов комиссии становится председателем комиссии. В некоторых городах один из комиссионеров выступает в качестве мэра, но только для представительских целей.
Внутри крупных городов, часто образующихся путем слияния нескольких соседних городов, а иногда и графств, оказывается несколько самостоятельных муниципалитетов. Это так называемые