содержательное наполнение данному принципу и определяет... объем разделяемых (между государственными органами) полномочий" <109>.
--------------------------------
<109> 487 U.S. 654 (1988) Morrison v. Olson. Полный текст дела доступен на сайте: http://law2.umkc.edu/faculty/projects/ftrials/conlaw/morrison.html.
Целый ряд средств и приемов достижения баланса в отношениях между Конгрессом и Президентом сложился в американской политической практике по мере оформления феномена разделенного правления. Под этим термином понимается контроль партий над двумя ветвями власти, то есть ситуация, когда исполнительную ветвь власти контролирует одна партия, а в Конгрессе доминирует другая. Если с 1901 по 1947 г. разделенный контроль партий над двумя ветвями власти был отмечен всего трижды - с 1911 по 1913, с 1919 по 1921 и с 1931 по 1933 г., то с 1947 г. разделенное правление существовало большую часть времени. Восемь лет Президенты-демократы сотрудничали с республиканским Конгрессом (1947 - 1949, 1994 - 1996, 1998 - 2000, 2010 - 2012) и двадцать восемь лет Президенты-республиканцы работали с демократическим Конгрессом (1955 - 1961, 1969 - 1977, 1987 - 1993, 2000 - 2002) <110>. В настоящий момент она вновь актуальна (после промежуточных выборов в Конгресс 2014 года) <111>. Именно в периоды разделенного правления возрастает конфликтность взаимоотношений Президента и Конгресса.
--------------------------------
<110> См.: Журавлева В.Ю. Указ. соч. С. 8.
<111> В ходе голосования 5 ноября 2014 года решалась судьба 435-ти мест в палате представителей, а также 33 мест в Сенате. Великая старая партия (так нередко называют республиканскую партию) контролирует Палату представителей с 2010 года. Но на прошедших выборах "слоны" (прозвище республиканцев на американском политическом жаргоне) нарастили свое присутствие, по данным различных информационных источников, с 234-х до 242 (ресурс Politico)/246-ти (CNN) мест. Демократам (их традиционное прозвище "ослы") не удалось сохранить контроль над Сенатом, который они осуществляли с 2006 года. Из 100 мест в верхней палате теперь более 50% принадлежит республиканцам. См. подробнее на сайте: http://top.rbc.ru/politics/05/11/2014/545a03f3cbb20f82167d9112.
Но развитие практики разделенного правления привело к новому усилению фактора личности Президента в политическом процессе. Если Президент не может найти опору для проведения своих решений непосредственно в Конгрессе (в такой ситуации оказался в 2014 году и Президент Б. Обама), то ему приходится искать эту поддержку непосредственно у граждан, вырабатывая новые инструменты проведения своей политики, помимо партийной структуры. В результате разделенное правление способствует персонализации института президентства и усилению значимости роли Президента как национального лидера.
Изменение роли Президента и исполнительной власти в целом вызывало недовольство Конгресса и ответное усиление мер контроля над исполнительной властью со стороны законодателей. В частности, Конгресс пользуется двумя основными из предоставленных ему Конституцией правами - выделять средства на финансирование всех исполнительных органов и утверждать кандидатов на высшие федеральные должности.
К XXI веку утверждение кандидатур на должности в условиях партийной поляризации стало серьезной проблемой для Президента, который столкнулся с невозможностью проведения своей политики в силу отсутствия ключевых чиновников. За первые полтора года президентства Б. Обамы четверть ключевых позиций в министерствах и ведомствах так и не была утверждена Сенатом. К промежуточным выборам 2010 г. 20% таких должностей оставались вакантными. В частности, министр финансов Т. Гейтнер более полугода был вынужден бороться с финансовым кризисом практически в одиночку, потому что кандидатуры на посты его заместителей и помощников не утверждались Сенатом, который пытался таким образом оказать влияние на Президента в ходе обсуждения законопроектов о стимулировании экономики и реформировании здравоохранения <112>.
--------------------------------
<112> Журавлева В.Ю. Указ. соч. С. 21.
Неудивительно, что Президенты искали обходные пути для осуществления необходимых назначений. Так, Б. Обама вводил нужных ему для руководства ключевыми направлениями политики людей в состав своего Исполнительного управления, избегая таким образом необходимости многомесячных согласований с Конгрессом.
Федеральные законодатели расширили трактовку своего конституционного права создавать исполнительные министерства и ведомства. В целях осуществления контроля за деятельностью
созданного им органа Конгресс выпускает инструкции по работе с персоналом, касающиеся вопросов отбора и устройства сотрудников, тренинга и повышения квалификации, заработной платы, дорожных расходов, рабочих часов, отпуска и праздников, прав сотрудников, льгот ветеранов, медицинского и социального страхования.
На контроль за деятельностью исполнительной власти направлен также инструмент парламентских расследований. По каждому конкретному случаю принимается резолюция, которая дает право определенному комитету Конгресса запросить интересующую его информацию у главы министерства, который сам отвечает на запрос либо через Президента. В свою очередь, он имеет право удержать информацию. Однако в случае отказа предоставить информацию Конгресс может вынудить конкретных лиц дать показания в комитете. Так, в период президентства Джорджа Буша-старшего сенатор Джесс Хелмс, республиканец от Северной Каролины, заблокировал назначение посла в Гавану, потому что Госдепартамент отказался предоставить ему секретные материалы, касающиеся его визита в Чили в 1986 г. Назначение посла задержалось на 17 месяцев, пока заместитель Госсекретаря не предоставил Сенатору затребованные им документы <113>.
--------------------------------
<113> Журавлева В.Ю. Указ. соч.
Верховный суд редко вмешивается в такие ситуации "перетягивания каната", исходя из известной доктринальной позиции о том, что Президент и исполнительные ведомства должны сотрудничать с Конгрессом.
Практически неограниченное право Конгресса распределять и контролировать финансовые средства дает ему возможность вмешиваться в реализацию программ исполнительной властью. Инструментом контроля Конгресса над использованием федеральных средств служит Центральное контрольно-финансовое управление, созданное в 1921 году как независимое федеральное ведомство. На практике оно оказалось в подчинении Конгресса, являясь его контрольным органом <114>. К функциям Управления относится контроль использования средств исполнительными органами и проведение необходимых ревизий и аудитов. Примечательно, что возглавляет данный орган генеральный ревизор, назначаемый Президентом с согласия Сената на пятнадцатилетний срок. Такая процедура назначения порождает правовую неопределенность в вопросе о том, к какой ветви власти относится это управление, хотя практика уже решила его в пользу законодателей.
--------------------------------
<114> В 1984 г. Рейган попытался пересмотреть такое положение Управления. Однако в 1986 г. суд первой инстанции окончательно признал Центральное контрольно-финансовое управление независимым управлением с обязанностями как законодательной, так и исполнительной ветвей власти, в результате чего его стали называть гибридным управлением.
В распоряжении Конгресса есть еще один инструмент влияния на исполнительную власть - законодательное вето. Появилось оно в 30-х годах XX века, но особенно часто стало использоваться с 1970-х годов. Оно является своего рода компромиссом между ветвями власти. Суть законодательного вето в том, что закон, делегирующий исполнительной власти какие-либо полномочия, принимался с
оговоркой о праве Конгресса, поставленного в |
известность о намерении Президента предпринять |
|
какие-либо меры, высказаться против этого |
намерения. Появление законодательного |
вето |
исследователи объясняют тем, что исполнительная власть стремилась расширить свои полномочия в административной сфере, а Конгресс хотел контролировать этот процесс, не принимая каждый раз нового закона <115>. Начало данной практики было положено в 1932 г., когда Конгресс принял закон, предоставивший возможность Президенту Гуверу издавать исполнительные указы по реорганизации исполнительной ветви власти в случае, если в течение 60-ти дней ни одна из палат Конгресса не выскажется против. Позднее Рузвельт воспользовался именно этой возможностью, чтобы реорганизовать администрацию Президента без участия Конгресса. В 1949 г. Конгресс принял решение о том, что законодательное вето может накладывать одна из палат 2/3 голосов. Этот компромисс устраивал обе ветви власти, хотя исполнительная власть заявляла о том, что вето не соответствует Конституции, когда оно ограничивало ее возможности. В 1983 г. Верховный суд признал законодательное вето неконституционным и формально запретил его использовать <116>. Но Конгресс не всегда соблюдает этот запрет.
--------------------------------
<115> Журавлева В.Ю. Указ. соч. С. 23.
<116> При рассмотрении дела "Служба иммиграции и натурализации против Чадха" (INS v. Chadha) в 1983 году Верховный суд признает неконституционным законодательное вето.
Вопрос о законодательном вето касается одной из непреходящих проблем в отношениях Президента и Конгресса - спора о контроле за исполнительной властью. До 30-х гг. Конгресс сам создавал министерства и прекращал в случае необходимости их деятельность. С появлением законодательного вето право реорганизации министерств и ведомств было, по сути, передано Президенту. Однако после решения Верховного суда (1983 г.) о несоответствии Конституции законодательного вето Конгресс принял решение, обязывающее Президента получить одобрение всех реорганизационных планов Конгрессом в течение 90 дней. Рейган не вернул этот законопроект в Конгресс, и реорганизация теперь должна одобряться Конгрессом обычной законодательной процедурой.
Наиболее грозным средством ограничения президентской власти со стороны палат Конгресса является импичмент. Данный термин, нередко используемый в значении "отстранение от должности", в США относится к формальному выдвижению обвинения против должностного лица Палатой представителей, выступающей в качестве большого жюри по конкретному делу. Иными словами, импичмент означает процедуру, аналогичную выдвижению обвинения большим жюри в уголовном процессе.
В отношении Президента Соединенных Штатов импичмент, с одной стороны, является правовой процедурой, а с другой - оружием политической борьбы. Американские юристы считают его квазиполитическим инструментом, имея в виду то, что, "несмотря на все атрибуты уголовного дела, он не имеет структурности обыкновенного судебного расследования и глубоко связан с политическими интересами на каждом его этапе" <117>.
--------------------------------
<117> Осакве К. Суть американского права импичмента: процессуальный ориентир // Научные труды "Эдтет". 1999. N 2(6). С. 34.
Степень политизации процедуры импичмента уменьшается, если подсудимый - федеральный судья. Согласно Конституции сложились два разных стандарта процедуры импичмента: более строгий общий - для всех гражданских должностных лиц, за исключением федеральных судей, и смягченный - для отстранения от должности федеральных судей. Общим для обоих стандартов является цель импичмента - не уголовное наказание обвиняемого гражданского должностного лица, а отстранение его от должности. Как только это произойдет, уголовное дело может быть возбуждено против данного гражданского должностного лица, если обстоятельства дела служат основанием для уголовного
наказания.
Во всех процессуальных и материально-правовых аспектах Палата представителей и Сенат выступают в качестве высшего суда. Постановления, которые они принимают по вопросам импичмента, входящим в их раздельную компетенцию, являются окончательными и не подлежат пересмотру Верховным судом США.
Конституция формулирует в шести положениях все аспекты процесса импичмента от выдвижения обвинения до вердикта (вынесения решения судом импичмента). Все неясности конституционной формулировки можно восполнить, используя прецедентное право (практику импичмента), которое возникло за время с импичмента сенатора Уильяма Блаунта в 1798 г. до судебного разбирательства Уильяма Джефферсона Клинтона в 1999 г. На протяжении этого периода процедура импичмента применялась 16 раз <118>.
--------------------------------
<118> Но Президент США ни разу не был таким способом отстранен от должности, хотя процедура импичмента применялась против 2-х Президентов, 1 сенатора, 1 министра, 1 члена Верховного суда США, 10 членов федерального суда и 1 члена торгового суда. Из этого числа: 7 - невиновных, 7 - виновных, против 2-х дело было прекращено.
Конституционная основа импичмента включает в себя следующие положения.
1.Палата представителей имеет исключительное право возбуждать импичмент (абзац 5 раздела 2 статьи I).
2.Только Сенат имеет исключительное право рассматривать все дела в порядке импичмента (абзац 6 раздела 3 статьи I).
3.Заседая с целью принять решение по импичменту, сенаторы принимают присягу или делают заявление. Если перед судом предстанет Президент США, то в Сенате председательствует главный судья; ни одно лицо не может быть осуждено без согласия двух третей присутствующих членов (раздел 3 статьи I).
4.Осуждение в порядке импичмента не должно предусматривать иных наказаний, кроме отстранения от должности и лишения права занимать и исполнять какую-либо почетную, ответственную либо приносящую доход должность на службе Соединенных Штатов (раздел 3 статьи I). Таким образом,
Конституция США устанавливает два типа санкций ответственности по импичменту: один - обязательный (отстранение от должности), другой - дискреционный (лишение права занимать или исполнять должность в будущем).
5.Основанием для выдвижения обвинения в порядке импичмента против Президента, вице-президента и всех гражданских должностных лиц Соединенных Штатов является государственная измена, взяточничество либо другие серьезные преступления и правонарушения (мисдиминоры) <119> (раздел 4 статьи II). Как показала практика, чтобы действия могли быть признаны серьезными преступлениями или мисдиминорами, они должны быть 1) уголовно наказуемыми; 2) подрывающими конституционную систему США; 3) допускающими злоупотребление каким-либо должностным положением или властью. При этом необходимо наличие всех трех элементов <120>.
--------------------------------
<119> Термин "важные преступления и мисдиминоры" был взят из общего права Англии. По мнению историков английского права, это понятие впервые было использовано королем Эдвардом III в 1376 г., когда последний дал указание парламенту подвергнут импичменту лорда Латимера. Парламент исполнил волю короля, и таким образом термин стал частью английской истории импичмента. В американском праве, однако, содержание понятия "важные преступления и мисдиминоры" с точки зрения Конституции никогда не прояснялось Конгрессом, судами или обычаями. Все, что можно сказать с определенной степенью уверенности, что это термин наполняют содержанием судьи импичмента.
<120> См.: Осаквэ К. Указ. соч. С. 37, 38.
6.Федеральный судья США может подвергнуться импичменту не только за измену, взяточничество и другие важные преступления и мисдиминоры, но также за любое другое поведение, которое суд импичмента может квалифицировать как несовместимое с высокой должностью федерального судьи США. Так как согласно положениям раздела 1 статьи III Конституции судьи Верховного и нижестоящих судов занимают свои должности, пока поведение их безупречно, то размытые стандарты безупречного поведения в данном случае могут включать не только уголовно наказуемое деяние, но и любое недостойное поведение, которое Сенат посчитает основанием для импичмента.
В США нет какой-либо раз и навсегда установленной единообразной процедуры импичмента. Каждый раз, когда Сенат созывается в качестве суда по делу об импичменте, в первую очередь принимаются правила процедуры, которые будут применяться в данном конкретном случае.
Всю процедуру импичмента, сообразуясь с нормами Конституции, принято подразделять на две стадии:
1) до начала судебного разбирательства; 2) само судебное разбирательство; для признания Президента виновным требуется 67 голосов, то
есть 2/3 присутствующих сенаторов.
Отдельные важные принципы и правила процедуры импичмента носят универсальный характер:
- принцип абсолютного молчания сенаторов в ходе судебного слушания. Они в этот период не имеют права высказывать свое мнение или устно задавать вопросы по делу. Если есть желание задать вопрос сторонам по делу, то сенатор подает записку председателю суда и последний оглашает полученный вопрос;
- во время судебного слушания председательствующий в Сенате принимает единоличные решения по всем вопросам процессуального права; если сенаторы с каким-либо решением не согласны, то им следует потребовать голосования и простым большинством голосов они могут преодолеть решение председательствующего;
- так как нет единообразного свода процессуальных правил для любого случая импичмента, то суд импичмента для каждого дела устанавливает свои правила во следующим вопросам: сколько времени дать сторонам для изложения своих аргументов за или против обвинения; пригласить или нет свидетелей на судебное слушание; какова продолжительность судебного слушания; допускать или нет дополнительное доказательство (не включенное в материалы, переданные Палате представителей специальным прокурором) и др.;
- Президент не обязан присутствовать в зале суда во время судебного слушания. Он может прислать своих защитников. Суд импичмента не имеет права заставить его давать устные показания в зале суда во время судебного слушания в силу действия принципа разделения властей, который запрещает Сенату принудительно брать устные показания от Президента по его делу;
- если Президент признан виновным и отстранен от должности, то он может нести уголовную ответственность и независимый прокурор по импичменту обладает полномочиями по возбуждению уголовного дела против него;
- не существует предельного срока для принятия окончательного решения Сенатом после получения
статей (статьи) об импичменте Президента от Палаты представителей. Например, Пола Джонс 6 мая 1994 года предъявила судебный иск, в котором обвиняла Клинтона в сексуальных домогательствах. Моника Левински 6 августа 1998 года впервые давала показания о своих сексуальных отношениях с Клинтоном. 11 декабря 1998 года Палата представителей в полном составе одобрила две статьи об импичменте Клинтона, и только 12 февраля 1999 г. суд импичмента признал президента Клинтона невиновным.
Примечательными моментами по делу Клинтона являются следующие обстоятельства.
-Палата представителей назначила 13 обвинителей для поддержки обвинения в Сенате во главе с сенатором Джоном Хайдом (республиканец от штата Иллинойс и председатель комитета по судебным вопросам палаты);
-Суд импичмента по делу Клинтона состоял из 55 республиканцев и 45 демократов (сам Клинтон - демократ). В деле Клинтона Палата представителей предъявила два обвинения против него: лжесвидетельство в большом жюри и создание препятствий отправлению правосудия;
-Команда адвокатов Клинтона направила суду импичмента ответ, в котором выдвинула следующий аргумент: хотя Президент считает себя невиновным, но даже если он совершил деяния, содержащиеся в двух статьях об импичменте, они не являются достаточным основанием для его отстранения от должности;
-17 августа 1998 г. Президент Клинтон в течение более 4 часов лично давал показания перед большим жюри по делу Monica Lewinsky <121>.
--------------------------------
<121> Осаквэ К. Указ. соч. С. 39 - 41.
Самостоятельного рассмотрения в аспекте проблемы баланса властных полномочий заслуживает
соотношение правотворческой активности Конгресса и Верховного суда. Законодательство во многом зависит от судебных толкований, с помощью которых оно и интегрируется в правовые системы штатов и федерации. Судебное толкование законов нередко становится связующим звеном между общим и статутным правом, поскольку с помощью интерпретационных доктрин в практику применения законодательства вводятся не предусмотренные в самом тексте закона конструкции и понятия, созданные в прецедентном праве. Применяя закон, судьи связаны не только его текстом, но также теми прецедентами и правовыми доктринами, которые были установлены в решениях вышестоящих судов.
Примечательно, что если Конгресс, принявший закон, не согласен с последующей его судебной интерпретацией, то он может исправить ситуацию, лишь изменив или дополнив сам законодательный текст. Но при отсутствии специального акта Конгресса, направленного на пересмотр судебного истолкования закона, интерпретационные доктрины Верховного суда наравне с самим законодательным актом являются действующим правом.
Кроме того, Верховный суд творит право не только посредством прецедентов, но и принимая нормативные правовые акты. Разработка им этих актов даже формально не связана с осуществлением судебной власти. Конгресс начиная с 1934 г. серией законов делегировал Верховному суду целый ряд правотворческих полномочий. В том числе это полномочия по составлению правил, относящихся к организации самой работы федеральных судов, порядку приема и рассмотрения дел по первой и по апелляционной инстанциям, судебному исследованию доказательств и др. Разработанные на конференции судей под председательством Главного судьи США, такие правила направляются в Конгресс. Если Конгресс в течение 90 дней (по правилам о доказательствах - 180 дней) не высказывает каких-либо возражений, правила вступают в законную силу, а иные действовавшие ранее акты нормативного характера соответствующим образом прекращают свое существование.
Разделение властей, как известно, имеет как "горизонтальный", так и "вертикальный" аспект. Распределение государственной власти между двумя уровнями - федеральным и уровнем штатов - является исключительно сложной проблемой как в правовом, так и в практическом изменениях. В США сложилась конституционная модель дуалистического федерализма, которая заключается в таком разделении власти, когда оба уровня управления независимы друг от друга и обладают самостоятельным статусом, установленным в Конституции. Известно, что строгого разделения полномочий между федерацией и штатами не было ни в одной федерации. На практике всегда возникают сферы, в которых требуется кооперация федерации и ее составных частей. Модель федерализма, которая построена на таких отношениях солидарности и взаимного дополнения, получила название кооперативного федерализма.