теорий, преломленных в американском политическом сознании.
Учредители Конституции 1787 г. положили в основу организации, компетенции и взаимодействия высших органов государственной власти - конгресса, президента и Верховного суда - свой собственный, американский вариант разделения властей, который впоследствии стал именоваться системой "сдержек и противовесов". При этом сразу же нужно подчеркнуть, что учредители американской Конституции никогда не помышляли о создании трех независимых друг от друга властей, т.е. о создании некоего троевластия, возможного только в теории, но практически неосуществимого. Они знали, что власть едина, и знали, кому она принадлежит. Для практического осуществления этой власти они создали систему, состоящую из трех связанных системными отношениями органов, которые считались соответственно носителями законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти...
Практическое воплощение принципа разделения властей фактически никогда не совпадало полностью с той моделью, которая была зафиксирована в Конституции. Организация, структура и взаимоотношения трех ветвей единой государственной власти, как и вся политико-правовая надстройка, всегда находились в прямой зависимости от реальных политико-экономических и социальных отношений, от состояния американского общества, от насущных потребностей господствующего класса. Принцип разделения властей применялся... "лишь в той мере, в какой он соответствует существующим отношениям".
На разных этапах развития американского общества система "сдержек и противовесов" имела конкретные специфические черты. Менялась фактическая и законная компетенция конгресса, президента и Верховного суда, появлялись новые виды отношений между этими органами, в ряде случаев существенно изменялось само положение высших органов государственной власти в системе "сдержек и противовесов". Однако сам принцип разделения властей никогда не переставал действовать, несмотря на весьма существенные потрясения верхнего эшелона американской государственности... Даже вопиющий уотергейтский скандал не вышел за рамки традиционной семейной ссоры...
Принцип разделения властей в своем практическом воплощении представляет собой структурно-функциональную определенность каждого из высших органов государственной власти, степень которой зависит как от его формально-юридического статуса, так и от фактического размежевания функциональной и предметной компетенции. Иными словами, в целостной системе высших органов власти буржуазного государства при режиме демократии каждый высший орган обладает определенной долей относительной самостоятельности по отношению друг к другу, а мера этой относительной самостоятельности есть мера демократизма всей политической системы в целом. Коротко говоря, разделение властей есть органическое выражение самой буржуазной демократии. Они друг от друга не отделимы...
[...]
Глава 1. Разделение властей - от теории к практике.
1. Идея разделения властей до образования Соединенных Штатов Америки.
[...] Теория разделения властей проникла в американские колонии вскоре после выхода в свет (1689 г.)
"Двух трактатов о правлении" Джона Локка... [Он] явился фактически первым буржуазным идеологом, выдвинувшим учение о разделении властей, которое спустя несколько десятилетий было развито и дополнено выдающимся французским просветителем XVIII в. Шарлем Луи Монтескье.
Восприимчивость американской буржуазии к идее разделения властей объясняется тем, что в британских колониях Северной Америки предреволюционного периода сложилась примерно такая же политическая ситуация, как в Англии конца XVII и во Франции середины XVIII в. ...
В предреволюционный период в сознании колонистов глубоко укрепилось недоверие к британскому государству, от которого они претерпели множество обид и несправедливостей... Монархия отождествлялась с тиранией...
[...]
До бурных 70-х и 80-х годов XVIII в. наиболее приемлемой для колоний оказалась теория Джона Локка, так как она соответствовала желанию американцев создать такую систему правления, при которой наиболее ненавистная им исполнительная власть, персонифицированная в британском короле и назначаемых им губернаторах, была бы лишена возможности перерастать в открытую тиранию...
Главное, что привлекало колонистов в локковской модели разделения властей, - это положение о неравноправности выделяемых им властей. Согласно Д. Локку законодательная власть является верховной и повелевает всеми другими властями. Именно в законодательных собраниях американская политическая мысль видела в тот период гарантию от произвола исполнительной власти. Сама доктрина разделения властей рассматривалась как средство обуздания ненавистной исполнительной власти, ассоциировавшейся с британским королем... Таким образом, до 1776 г. разделение властей было лишь лозунгом, политической теорией. Положение резко меняется, когда бывшие колонии становятся
самостоятельными государствами и приступают к своему собственному конституционному и государственному строительству...
Практическое воплощение локковских идей о верховенстве законодательной власти привело к непредвиденным последствиям... Созданные в штатах легислатуры захватили в свои руки огромные полномочия, во многих случаях полностью подчинили себе не только исполнительную, но и законодательную власть. Современники отмечали, что легислатуры штатов переходного периода конфисковывали собственность, чеканили монету, взимали налоги, выносили приговоры, беспрерывно изменяли и пересматривали свои собственные законы. Короче говоря, законодательные власти штатов в ряде случаев вели себя подобно коллективным тиранам, нарушая и попирая все запреты чистой теории разделения властей.
Томас Джефферсон в своих "Заметках о штате Вирджиния" дает следующую язвительную характеристику легислатур переходного периода: "В результате все полномочия управления - законодательные, исполнительные и судебные - оказались у законодательного корпуса. Концентрация их в одних и тех же руках является совершенно точным определением деспотического правления. Не будет никакого облегчения от того, что эти полномочия будут осуществляться множеством рук, а не одной единственной. Сто семьдесят три деспота, безусловно, являются таким же угнетателем, как и один. И мало пользы для нас в том, что они избраны нами самими. Выборный деспотизм - это отнюдь не та форма правления, за которую мы боролись...".
Горький опыт законодательных бесчинств привел к тому, что политическая мысль штатов разочаровалась в локковской модели разделения властей с ее чисто британской концепцией верховенства парламента, которая является одним из основных постулатов британского конституционализма вплоть до настоящего времени. Более привлекательной для американцев оказалась схема разделения властей, предложенная Шарлем Монтескье. В основе ее также лежала модель британской государственной системы, но настолько идеализированная, что она практически утратила сходство с оригиналом.
[...]
...Для предупреждения тирании необходим динамичный механизм, препятствующий сосредоточению слишком большой власти в руках какого-либо лица или органа...
Опыт применения конституций независимыми штатами привел американскую политическую мысль к убеждению, что нужна сбалансированная система разделенных властей, чтобы исключить возможность возникновения тиранического правления. Речь в данном случае шла об устройстве органов власти и управления отдельных штатов...
К моменту созыва Филадельфийского конвента фактически завершился процесс перерастания теории разделения властей в конституционный принцип, который в конечном счете воплотился в чисто американской практической схеме "сдержек и противовесов".
2. Филадельфийский конвент и Конституция 1787 г. Создание системы "сдержек и противовесов".
...Поиски более совершенных и удобных... систем организации власти для отдельных штатов и для той единой республики, которая должна была их объединить, велись в направлении создания чисто американского, приспособленного к местным условиям варианта разделения властей. От собственно британской концепции верховенства законодательной власти американцы отказались полностью. В воздухе носилась идея о равномерном распределении всех полномочий государственной власти между "тремя ветвями правительства". Доминирующим настроением было обуздание узурпаторских амбиций законодательной ветви власти...
В результате "переходного периода" сложились два главных теоретических подхода к организации всей системы построения органов государственной власти. Во-первых, сувереном является народ, а не институты власти, обладающие лишь теми полномочиями, которые делегировал им народ; во-вторых, ни один из институтов власти не может быть единственным выразителем общей воли народа. Выразителем такой воли они могут быть только все вместе и в равной степени. Все ветви власти, таким образом, выражают волю народа по его уполномочию, в соответствии с присущими им функциями и в пределах, установленных писаной Конституцией.
Для надежной охраны общества от опасности установления тирании власть должна была быть распределена между "ветвями правительства". Кроме того, предполагалось создание системы взаимозависимости, обеспечивающей взаимный контроль с целью предупреждения злоупотреблений.
Горизонтальное распределение властных полномочий между ветвями национального правительства - законодательной, исполнительной и судебной - дополнялось вертикальным разделением власти, что предполагалось федеративной формой государственного устройства; все, что не входило в сферу полномочий Союза, оставалось за штатами и народом.
Анализ текста Конституции США и его многочисленных комментариев и толкований позволяет
прийти к заключению, что в нем речь идет не о классическом разделении властей. Власть как таковая предполагается единой, разделяются, разграничиваются лишь властные полномочия. Единство власти выводится из концепции единого суверенитета, который теоретически пребывает в народе.
Таким образом, следует говорить не о трех властях, а о трех высших органах государственной власти, наделенных относительно определенной предметной и функциональной компетенцией. Американские государственные деятели, отцы-учредители Конституции отнюдь не стремились к теоретически безупречной и логически последовательной конструкции разделения властей. Американский вариант системы разделения властей основан не столько на теоретическом наследии, сколько на опыте колониального периода и самостоятельного государственного строительства независимых штатов с 1776 по 1787 г.
[...] Любопытно отметить, что с точки зрения строго семантической Конституция знает только две
власти. [...] В Основном Законе речь идет только о двух властях: исполнительная вручается президенту, а судебная - Верховному суду и другим нижестоящим федеральным судам. Что же касается конгресса, то он строго по букве Конституции является носителем законодательных полномочий, а не обладателем законодательной власти. Вряд ли можно считать формулу ст. I простой случайностью или редакционной погрешностью. С известной степенью вероятности можно утверждать, что в формуле этой статьи нашли свое выражение господствовавшие в то время настроения - боязнь возможной тирании законодательной ветви власти.
[...] Если изначальная идея разделения властей, заимствованная у европейских мыслителей, не нашла
детального выражения в тексте Конституции, то чисто американская идея "сдержек и противовесов" разработана весьма основательно во всех ее проявлениях.
Система "сдержек и противовесов", положенная в основу организации и функционирования центральных органов государственной власти США, покоится на следующих основополагающих началах.
Во-первых, все три ветви власти имеют различные источники их формирования. Носитель законодательной власти - конгресс состоит из двух палат, каждая из которых формируется особым образом. Палата представителей избирается народом... Сенат - легислатурами штатов. Носитель исполнительной власти - президент избирается косвенным путем, коллегией выборщиков, которые в свою очередь избираются народом. Что касается носителя судебной власти Верховного суда, то он формируется совместно президентом и Сенатом.
Во-вторых, все органы государственной власти согласно Конституции имеют различные сроки полномочий. Палата представителей избирается на 2 года. У сената нет установленного срока полномочий, так как его состав обновляется каждые 2 года на одну треть путем перевыборов. Президент избирается сроком на 4 года, а члены Верховного суда занимают свои должности пожизненно.
Установление Конституцией различных источников формирования и сроков полномочий для носителей законодательной, исполнительной и судебной властей должно было... привести к двум важным результатам: обеспечить соответствующие ветви власти определенной самостоятельностью по отношению друг к другу и предупредить одновременное обновление их состава, т.е. добиться устойчивости и преемственности...
В-третьих, авторы системы "сдержек и противовесов" ставили цель создать такой механизм, в рамках которого каждая из ветвей власти имела бы возможность нейтрализовать узурпаторские поползновения другой. В соответствии с этой идеей конгресс получил право отклонять законопредложения президента (включая финансовые), которые он может вносить через свою креатуру в палатах. Сенат может отклонить любую кандидатуру, предложенную президентом для занятия высших федеральных должностей, поскольку в силу процедуры получения "совета и согласия" необходимо квалифицированное большинство в две трети голосов верхней палаты. Конгресс, наконец, может привлечь президента к ответственности в порядке импичмента и отстранить его от должности до истечения срока его полномочий.
Важнейшим конституционным средством воздействия президента на конгресс является отлагательное вето. Если президент мотивированным посланием отказывает в утверждении законопроекта или резолюции, одобренных обеими палатами конгресса, то возражение главы государства может быть преодолено только в том случае, если такие билли или резолюции будут повторно одобрены квалифицированным большинством обеих палат (для утверждения биллей и резолюций в обычном порядке требуется простое большинство обеих палат).
Носитель судебной власти - Верховный суд формировался совместно президентом и конгрессом. Члены Верховного суда назначаются президентом "по совету и с согласия сената", т.е. с одобрения двух третей присутствующих сенаторов при наличии кворума. Формально Верховный суд учреждался как высшая апелляционная инстанция и как суд первой инстанции по определенной категории дел, перечень
которых содержался в ст. III Конституции. Фактически Конституция содержала условия для наделения Верховного суда правом конституционного надзора, что позволяло ему ограничивать законодательную деятельность конгресса и нормоустанавливающую деятельность президента. Досрочное отстранение судей Верховного суда от должности могло быть осуществлено в соответствии с процедурой импичмента.
Следует принять во внимание то обстоятельство, что в системе "сдержек и противовесов" наиболее мощные средства противодействия были нацелены на законодательную ветвь власти. Это нашло свое выражение не только в том антиконгрессистском инструментарии, который Конституция предоставила в распоряжение президента и Верховного суда. В самом конгрессе верхняя палата - назначаемый легислатурами штатов Сенат - была уравнена в правах с выборной Палатой представителей, чтобы сдержать в случае необходимости ее радикальные поползновения. Подобные предосторожности, как уже было сказано, объяснялись страхом учредителей Конституции перед возможностью установления тиранической диктатуры народного собрания.
Система "сдержек и противовесов" должна была не только предупредить узурпаторские тенденции одной из трех ветвей власти, но и обеспечить стабильность государственно-правовых институтов и непрерывность функционирования самой государственной власти.
[...] Даже спустя полтора с лишним столетия... юристы не могут дать однозначного ответа на вопрос о
конечных результатах системы "сдержек и противовесов" - американской модели разделенных, но объединенных властей...
Сочетание в системе "сдержек и противовесов" таких противоречивых начал, как разделенность и единство, при котором формально независимые ветви власти являлись одновременно интегральными частями единого федерального правительства, поражали воображение не только современников Конституции, но и отдаленных потомков ее учредителей...
[...]
..."ограниченное правительство"... подразумевал[о] два аспекта. Во-первых... разделение полномочий власти между общенациональными и штатными институтами. Это называлось федерализмом. Во-вторых, общенациональные институты власти создаются таким образом, чтобы в процессе осуществления своих полномочий они сдерживали и ограничивали друг друга. Это называлось разделением властей.
[...] Созданная на основе Конституции 1787 г. система организации верховной государственной власти,
известная как система "сдержек и противовесов", отнюдь не являлась... претворением в жизнь европейских теорий разделения властей...
Система "сдержек и противовесов" формально строилась на принципе равенства разделенных властей, способных контролировать и сдерживать друг друга. В действительности же стержнем всей этой системы была сильная, динамичная и единоличная исполнительная власть, обладавшая по сравнению с двумя другими составляющими ее ветвями власти наибольшей степенью свободы.
Конституция не предполагала создания независимых разделенных властей. Единая государственная власть осуществлялась тремя институтами, каждый из которых обладал структурно-функциональной определенностью...
Глава 2. Механизм системы "сдержек и противовесов". 1. Современная доктрина "сдержек и противовесов".
[...] Система "сдержек и противовесов", заключенная в американской Конституции, развивалась,
приспосабливаясь к меняющимся социальным и политическим условиям...
[...] Вся история эволюции системы сдержек и противовесов вращается вокруг конфронтации
исполнительной и законодательной властей. Однако, несмотря на серьезные колебания, главной движущей силой почти всегда оставалась президентская власть. В конечном счете из всех внутрисистемных конфликтов, даже терпя порою поражения, она выходила всегда лучше вооруженной для дальнейших схваток. При этом не следует драматизировать конфронтации Белого дома и Капитолия, так как эти конфронтации никогда не перерастали рамок внутрисемейной ссоры и не приводили ни к каким значительным социальным изменениям. Система разделения властей модифицировалась, интегрируя в себя последствия всех конфликтов... име[-я] одно главное направление - усиление исполнительной ветви власти.
Система "сдержек и противовесов" не могла работать как коллегия абсолютно равноправных триумвиров, поскольку конфликты и неравенство были интегрированы в нее ее создателями с самого начала. Считалось, что сам принцип разделения властей предполагает определенное состояние напряжения между ветвями власти для поддержания равновесия всей системы... Но все это для
преодоления тиранических тенденций...
С первых дней существования США система "сдержек и противовесов" работала не в условиях равенства разделенных властей, а при ощутимом верховенстве или первенстве исполнительной ветви власти...
[...] В настоящее время подавляющее большинство американских ученых и публицистов сходятся в том,
что традиционная схема "сдержек и противовесов" не соответствует современному состоянию американского общества и государства. В действительности сложилась совершенно другая система взаимоотношений между тремя ветвями общенациональной власти, которая имеет мало общего с филадельфийской моделью...
[...]
...реформаторы системы разделения властей хотят совместить несовместимое. Они твердо убеждены в том, что исполнительная ветвь власти должна сохранить за собой роль дирижера, дабы трио разделенных властей не устраивало какофонии. В то же время они хотят обуздать исполнительную власть в такой степени, чтобы предупредить в корне возможность превращения ее в демократический цезаризм или плебисцитарную личную диктатуру. Они непрестанно напоминают друг другу максиму лорда Эктона - всякая власть разлагает, неограниченная власть разлагает неограниченно...
[...] Развитие системы "сдержек и противовесов"... свое внешнее выражение. находит в борьбе двух
основных тенденций. Исполнительная власть стремится к расширению своих полномочий, активизации политической инициативы и концентрации руководства. Законодательная власть проявляет тенденцию к сужению своих фактических полномочий, отказу от политической инициативы и распылению руководства...
Приводится по: Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. М., 1984. С. 15 - 50.
ОСНОВЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА ФРГ
Конрад Хессе (1919 - 2005)
Раздел 2. Функции.
§ 13. Разделение властей.
I. Принцип разделения властей в действующем конституционном праве. 1. Принятое понимание принципа и его основы.
...Содержание и значение принципа [разделения властей] просматриваются в различиях функций законодательства, управления и правосудия, в наделении этими функциями разных органов, в запрете осуществления функций, принадлежащих другому органу власти (разделение властей), и во взаимном контроле и ограничении власти (сбалансирование власти). В этом значении принцип разделения властей оказывается средством распределения и, таким образом, сдерживания власти государства, служащим защите свободы личности.
[...]
2. Принцип разделения властей - принцип Конституции.
...принцип разделения властей, сформулированный на основе данной теории, является не естественно-правовой догмой, не имеющей временных границ, а исторически сложившимся принципом. Теории разделения властей Локка, Монтескье или "Федералиста", на основании которых он сложился, едва ли имеют что-либо общее с более поздней догматизацией, которая изображала законодательную власть как нормирование, исполнительную власть - как исполнение норм, судебную деятельность - как логический механизм процесса исполнения и претендовала на всеобщую, всевременную значимость. Эти теории являются теориями исторического характера, которые хотели в определенный исторический момент привнести реальную политическую силу, а в деятельность ее - порядок, гарантирующий политическую свободу. И в настоящее время, как и раньше, принцип разделения властей в очень незначительной степени можно отделить от исторически конкретного государственного строя и его условий. Он складывается в Конституции, и при конституционно-правовом анализе разделение властей рассматривается как принцип Конституции, в которой он находит свое современное историческое оформление и определенные контуры...
Понимание разделения властей как принципа современной Конституции заставляет отказаться от принятого представления о разделении властей как только о средстве ограничения первоначально существовавшей единой государственной власти, которая должна быть ограничена разделением,