Материал: Авакьян

разграничением путем системы преград и контроля ради свободы личности, поскольку государственная власть и ее условие - политическое единство реально не существуют a priori, а должны постоянно заново создаваться совместной организованной деятельностью людей и поддерживаться. На этом организованном Конституцией процессе задача разделения властей как основной принцип Конституции не должна сказываться отрицательно в дополнительных ограничениях. Напротив, разделение властей является в значительной степени позитивным для порядка совместной деятельности людей, конституирующего отдельные виды власти, определяющего и ограничивающего их компетенции, регулирующего общий труд, и, таким образом, должно привести к единству ограниченной государственной власти. Эта задача не только требует ограничений и сбалансирования реальных факторов власти, но и является прежде всего задачей соответствующего определения и соподчинения государственных функций, органов, которым доверено осуществление этих функций, а также реальных сил, отражаемых этими органами. Такое соподчинение является лейтмотивом разделения властей в конституционном строе Основного закона.

[...]

II. Содержание и объем принципа разделения властей в конституционном строе Основного закона.

1. Конституирование власти.

Разделение властей является в то же время конституированием разных видов власти. [...]

...Конституция различает три основные функции: законодательство, управление и правосудие.

Это деление не имеет характера исключительности. Оно обозначает определенные основные способы выполнения задач. Указанная дифференциация не содержит никакого законченного описания конституционных функций, но оставляет место для дальнейшего описания функций контроля, содействия политическим партиям в формировании политической воли или в создании общественного мнения и влиянии на него...

...разные функции должны осуществляться... специальными органами. Поскольку разделение функций может быть любым, то и Конституция только подводит к тому, что вообще существуют специальные органы, между которыми разделены функции. Парламент по своей структуре, очевидно, не приспособлен решать административные, детализированные задачи; связанные указаниями, органы исполнительной власти были бы не в состоянии надлежащим образом решить спорные правовые вопросы; суды не осилили бы в должной степени задачи, возложенные на законодательство. Чтобы быть уверенным в надлежащем, хорошем выполнении тех или иных задач, структура, сочетание и состав органов должны быть в максимальной степени приспособлены для выполнения таких функций...

Если функция и структура органа объективно связаны, то это означает принципиальный запрет осуществления или передачи функций, не соответствующих структуре органа и его основной функции. Помимо этого, запрет осуществления или передачи подобных функций исключает участие членов одного органа в осуществлении функций другого, если функции объективно несовместимы друг с другом...

принцип разделения властей является основой невмешательства. [...]

...В пределах его компетенции каждому специальному органу поручается определенное задание в установленном объеме. Объем может устанавливаться позитивным описанием компетенций; он может вытекать только (или также) из негативных предписаний или из запрета вмешательства в чужую функцию. Однако компетенции, предоставляемые Конституцией, всегда ограничены...

В связи с этим в пределах компетенции специального органа ему вверяются и полномочия власти, необходимые для надлежащего осуществления возложенных на орган задач...

2. Соподчинение властей.

Конституирование различных видов государственной власти и определение и ограничение ее компетенций само по себе еще не обеспечивает организованного сотрудничества, в котором проявляется единство государственной власти. Для этого необходимо соподчинение функций и специальных органов, осуществляющих их.

Задаче соподчинения наряду с определением и разграничением компетенций служат всевозможные взаимосвязи. Посредством их создается на первый взгляд обманчивая система связей, полномочий содействия, высказываний, возражений и контроля, которая отражает организующую деятельность Основного закона.

Так, в процессе законодательства, например, участвуют наряду с бундестагом и бундесратом федеральное правительство (ст. 76, абз. 1 ст. 82, ст. 58) и федеральный президент (абз. 1 ст. 82). Федеральный канцлер избирается бундестагом (ст. 63) и зависит от его доверия (ст. 67), правительство и администрация связаны через министров, являющихся одновременно и членами кабинета, и главами своих ведомств (исполнительная власть). Для действительности приказаний и распоряжений

федерального президента необходимо их контрассигнирование федеральным канцлером или соответствующим федеральным министром (ст. 58)... Состав Федерального конституционного суда выбирается в равном числе бундестагом и бундесратом (абз. 1 ст. 94)...

Одновременно с задачей обеспечения необходимого сотрудничества такая взаимосвязанность преследует и другие специальные цели. Она может содействовать надлежащему выполнению задач. Задача такой взаимосвязи может заключаться... в регулировании и точном распределении ответственности. И, наконец, она могла бы служить контролю, ограничению или обеспечению ограничения определенной компетенции.

3. Сбалансирование власти.

Соподчинение властей в этом последнем случае содержит уже элементы сбалансирования власти...

путем ее ограничения и контроля...

[...]

III. Функция принципа разделения властей в конституционном строе Основного закона.

Если принцип разделения властей понимать как пронизывающий всю конституцию принцип конституирования государственной власти, соподчинения, которое объединяет ее в одно целое, ограничения и контроля реальных факторов власти, то в действительности он оказывается работающим организационным принципом конституции...

Конституирование и соподчинение разных видов власти влечет за собой дифференцированное государственное строительство, основанное на единстве действий, где государство дееспособно и деятельности его органов придана юридическая форма. Разделение властей делает более наглядным и обозримым государственное строительство, обеспечивает точное распределение ответственности и оказывает рационализирующее действие. Разделение властей выявляет наиболее подвижные элементы политического руководства, а также наиболее окостеневшие элементы чисто административного действия и защиты права в жизни государства и подчиняет их друг другу. Разделение властей объединяет в организации и соподчинении специальных органов различные структурные принципы и тем самым устанавливает взаимосвязь по основному принципу более ранних теорий разделения властей - по принципу "смешанной конституции". В определенном смысле разделение властей оказывает стабилизирующее действие... Как принцип конституирования, рационализации, стабилизирования и ограничения государственной власти принцип разделения властей является основным организационным принципом Конституции.

Приводится по: Хессе К. Основы конституционного права ФРГ. М., 1981. С. 234 - 244.

ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

Вениамин Евгеньевич Чиркин (1924)

§ 2. Единство, разделение, "противовесы" и взаимодействие "ветвей" власти.

Одной из важнейших проблем, относящихся к организации государственной власти, в течение нескольких столетий является вопрос о единстве и разделении властей. В обоих случаях речь идет об организационно-правовом и социальном аспектах проблемы. Если мы говорим о единстве власти, то организационно-правовой аспект заключается в том, вручается государственная власть какому-либо одному органу (например, абсолютному монарху) или единой системе определенных органов, провозглашаемых единственными носителями государственной власти в юридическом понимании этого термина (например, власть советов в марксистско-ленинской концепции), а второй аспект единства означает властвование определенной социальной общности (народа, пролетариата и т.д.), что осуществляется, как мы говорили, прежде всего, но не только, посредством государства. Единство государственной власти в организационно-правовом смысле - это структура государства, построенная на основе общих принципов, проводимая государственными органами единая политика, принципиально единые методы их деятельности.

[...]

...Таким образом, в концепциях единства и разделения властей и в их конституционном выражении имеются различные аспекты. Концепция разделения властей делала упор на организационно-правовое размежевание полномочий между ветвями власти (различными системами органов государства), хотя при появлении этой концепции в основе такого разделения лежали социальные моменты: стремление ограничить всевластие дворянства и его представителя - короля хотя бы путем компромиссов, что и осуществлялось в Великобритании, служившей отправным пунктом для этой концепции. Концепция единства власти при ее появлении (речь идет о работах, обосновывающих эту концепцию, а не о практике всевластия египетских фараонов) делала акцент на социальном единстве власти. Ж.-Ж. Руссо,

отстаивавший суверенитет народа, как отмечалось, очень мало говорил о самих формах осуществления государственной власти. Однако в своей практической реализации эта концепция приобретала, как правило, реакционные организационно-правовые формы, воплотившись в авторитаризм, а то и тоталитаризм власти, всевластие одного органа, одной структуры.

Разные стороны обеих концепций не исключают друг друга (что, казалось бы, естественно при употреблении слов "единство" и "разделение"), а сочетаются. Почти во всех современных конституциях в тех или иных формулировках говорится и о единстве, и о разделении властей, провозглашается власть народа (лишь в немногих конституциях абсолютных монархий говорится о всевластии короля) и закрепляется принцип разделения властей. По традиции, идущей от Локка и Монтескье, называются обычно три ветви власти, легализованные конституциями: законодательная, исполнительная, судебная, но в некоторых государствах организационно-правовая сторона этой концепции подверглась модификациям. Конституционная доктрина стран Латинской Америки (Конституции Никарагуа 1987 г., Бразилии 1988 г., Колумбии 1991 г. и др.) исходит из существования четырех властей: дополнительно названа избирательная власть (корпус граждан-избирателей, а иногда в его состав включаются и не собственные граждане, а граждане других стран Латинской Америки, но на основе взаимности). Свое организационное выражение эта четвертая власть нашла в создании избирательных трибуналов, от общегосударственного до местных, которые рассматривают споры о выборах, утверждают их результаты и т.д. Иногда говорится о другой четвертой власти: власти прессы, средств массовой информации. В данном случае, однако, происходит подмена понятий. Пресса в современном государстве, особенно демократическом, социально-правовом государстве, оказывает огромное воздействие на общественное мнение, а через него и непосредственно на органы государственной власти. Но пресса не является государственной властью, во многих странах нет даже газет, издаваемых государственными органами, в США нет государственного телевидения. Характеристика прессы как четвертой власти имеет лишь описательное, но не научное значение.

[...] Иногда называют и большее количество властей. В доктрине и некоторых проектах конституций (в

частности, в проекте Конституции Никарагуа, предложенном в 1986 г. одной из партий) фигурирует контрольная власть, которая должна была быть представлена, в частности, Генеральным контролером республики с подчиненным ему аппаратом. Система органов "национального контроля" есть в некоторых странах Латинской Америки, в Бангладеш, контрольные органы (органы конституционного контроля, омбудсмены, счетные суды или счетные палаты, контрольные палаты, прокуратура и др.) существуют в большинстве государств мира.

По существу, шесть властей были названы в Конституции Алжира 1976 г., действовавшей до принятия новой Конституции в 1989 г.: политическая (осуществлялась правящей в то время единственной легальной партией), законодательная (парламент), исполнительная (президент и правительство), судебная (суды), контрольная (различные органы, не составлявшие единой системы), учредительная (предполагалось, что ее осуществляет народ путем принятия конституции, на референдумах и т.д.). Эти шесть властей в конституции названы функциями, но раздел III, посвященный им, имеет заголовок: "Об организации властей".

Не все упомянутые выше идеи о множественности ветвей власти приняты в науке, но тезис об особой контрольной власти получает в доктрине определенное признание, хотя есть и противники этой точки зрения. В конституциях отчетливого выражения эта идея пока не получила.

В связи с концепцией, которая предусматривает отделение президента от ветви исполнительной власти (правительства) и характеризует его только как главу государства, встает вопрос о возможности особой ветви власти - арбитражной. В Конституции Франции 1958 г., как упоминалось, говорится, что президент своим арбитражем обеспечивает нормальное функционирование публичных властей (ст. 5). Конечно, нужно иметь в виду, что эта формулировка была включена в текст при президенте де Голле, который стремился к укреплению личной власти, но нельзя не придавать значение конституционной норме и соответствующей практике Французской Республики в течение нескольких последних десятилетий. Аналогичные формулировки включены в 90-х гг. в Конституцию Румынии, некоторых стран Африки. Проблема о характере власти президента встала и в ходе длительной дискуссии при подготовке нового проекта Конституции России. В тексте Конституции, принятой на референдуме 12 декабря 1993 г., предусматривается отделение Президента от исполнительной власти (исполнительная власть по тексту Конституции принадлежит Правительству, но формулировки об арбитраже Президента нет). На практике Президент РФ осуществляет определенные функции исполнительной власти (ему непосредственно подчинены некоторые министры, в том числе все "силовые" министры, он дает указания премьер-министру), принимает участие в законодательной власти, промульгируя, в частности, законы, а указами Президента в специфических условиях России регулируется огромное поле общественных отношений. На деле, Россия не парламентарная, а полупрезидентская республика, но с подавляющим

доминированием Президента в структуре власти. [...]

Итак, обе теории, и единства, и разделения властей - завоевание передовой общественной мысли, но важна их интерпретация и реальная практика. Тезис о единстве власти как выражении исключительного суверенитета народа призван противостоять узурпации власти какими-либо классами, социальными группами, политическими организациями, партиями, военными или революционными советами, а в юридическом плане - обеспечивая единую политику органов государства по принципиальным вопросам. Единство системы власти в федеративном государстве служит целостности, укреплению государства, противостоит попыткам сепаратизма, которые гибельны, что отчетливо показал опыт распада, например, Югославии, как для федерации, так и для ее субъектов.

Концепция разделения властей призвана служить целям демократии в государственном управлении, взаимному контролю властей, препятствовать попыткам авторитаризма. Но такое разделение - отнюдь не панацея от всех бед в управлении обществом. Нужны еще многие слагаемые (соответствующий уровень политической и правовой культуры среди населения и в государственном аппарате, не только разделение, но и ограничение всевластия, в том числе правом, системой сдержек и противовесов и др.), чтобы разделение властей стало плодотворным. Более того, опыт современных государств, где принята эта концепция, свидетельствует, что успешное функционирование ветвей власти невозможно без их взаимозависимости и взаимодействия. Современная концепция организационно-правовой структуры власти все чаще получает новое звучание: единство, разделение, взаимный контроль и взаимодействие властей. Такая постановка вопроса все чаще находит отражение в нормах новых конституций, хотя в качестве общего принципа она почти нигде не зафиксирована в четкой формулировке. Наиболее полное выражение этот тезис получил в Конституции Казахстана 1995 г. - п. 4 ст. 3 гласит: "Государственная власть в Республике Казахстан едина, осуществляется на основе конституции и законов в соответствии с принципами ее разделения на законодательную, исполнительную и судебную и взаимодействия их между собой с использованием системы сдержек и противовесов".

Реальное осуществление такой формулы призвано иметь огромное политическое значение, в том числе для легализации и легитимации самой государственной власти. Это относится и к России. Хаос в политической жизни нашей страны в начале 90-х гг., противостояние законодательной и исполнительной власти (в нем участвовал и Конституционный Суд), которое привело к вооруженным действиям и гибели почти полутора сотен человек (по официальным данным), во многом были связаны с отсутствием такого взаимодействия.

Исторический опыт показывает, что ни единство, ни разделение властей не могут быть реализованы в "абсолютно чистом" виде. Лицо или орган, концентрирующий государственную власть, вынужден считаться с другими составными частями государственного механизма. Так было в Древнем мире и в Средние века, армейская верхушка, органы политической полиции, ближайшее окружение разного рода фюреров корректировали многие их решения. В концепции социального единства власти народа тоже есть определенные коррективы: народ состоит из различных классов, социальных слоев, профессиональных и иных групп и, как отмечалось выше, их воздействие на государственную власть неодинаково.

[...] С другой стороны, теория разделения властей не может быть реализована в виде непроницаемых

перегородок между различными сферами деятельности государства. Даже если говорить не о чрезвычайных, а об обычных условиях, то нормотворческая (по существу законодательная) власть принадлежит не только парламенту. Акты, имеющие силу закона, издает президент (такая, "регламентарная" власть принадлежит ему по некоторым конституциям), правительство (так называемое делегированное законодательно по уполномочию парламента в каждом отдельном случае), в некоторых странах - отдельные министры. В России с начала 90-х гг. многие стороны общественной жизни, которые должны регулироваться законодательным путем, регулируются актами Президента. Без объявления чрезвычайного положения Президент России своими актами 1993 г. приостановил действие Конституции 1978 г. (по существу отменил ее), деятельность парламента, местных представительных органов. Во многих странах в сферу законодательства вклиниваются верховные и конституционные суды, объявляя акты парламента неконституционными и тем самым отменяя их действие (сами акты парламента суды формально не отменяют). Эти же органы вмешиваются и в сферу исполнительной власти, признавая неконституционными некоторые акты президента и правительства. Такая ситуация имела место и в России. С другой стороны, парламент, его палаты могут выполнять некоторые судебные функции (например, при импичменте президенту, при обвинении в государственной измене высших должностных лиц), они иногда занимаются, хотя бы частично, управленческой деятельностью. Органы исполнительной власти иногда создают специальные административные суды. Таким образом, теория разделения властей осуществима прежде всего в плане общего принципа, руководящего начала, которое следует иметь в виду

при создании структуры государственных органов и определении контуров их полномочий. Как и идея единства власти, она не имеет и, видимо, не может иметь абсолютно "чистых" форм осуществления.

Приводится по: Чиркин В.Е. Основы государственной власти. М.: Юрист, 1994. 112 с. С. 44 - 45.