Материал: Авакьян

метрополитенские регионы, явившиеся следствием урбанизации.

Наибольший объем правового регулирования местного самоуправления приходится на штаты. К его источникам относятся конституции штатов (некоторые из них провозглашают право населения на местное самоуправление), акты их легислатур (прежде всего муниципальные кодексы, принятые во многих штатах), акты исполнительной власти штата (губернаторов, департаментов, иных ведомств), принимаемые в порядке делегированного законодательства и посвященные различным сферам управления.

Правотворчество штатов в сфере местного самоуправления дополняется федеральным - по вопросам, затрагивающим существенный общефедеральный интерес, а также местным. При этом

нормотворческие полномочия муниципальных органов трактуются как переданные им штатами. Местное правотворчество представлено в первую очередь хартиями самоуправления, принятие которых устанавливается конституциями 44 штатов. Однако данным правом обладают не все местные единицы, а лишь те, которые получили статус муниципальных корпораций. В ряде штатов такой статус имеют только города, численность населения которых превышает определенный минимум (например, в Аризоне - 3,5 тыс. человек, в Техасе - 5 тыс.). В некоторых штатах хартии самоуправления предусмотрены, помимо городов, также для графств и тауншипов. Хартии не должны противоречить федеральным Конституции и законодательству, а также конституции и законам соответствующего штата. Обычно хартии принимаются на местных референдумах. В некоторых штатах они подлежат последующему утверждению легислатурой штата. Содержание хартий включает вопросы организации власти в соответствующей единице, порядок формирования органов местного самоуправления и их аппарата, статуса советника (депутата), осуществления гражданской инициативы и референдума.

Компетенция территориальных единиц местного самоуправления базируется на доктрине ultra vires, предполагающей исключительно позитивную регламентацию полномочий.

Полномочия единиц местного самоуправления охватывают несколько сфер. Более всего местные власти занимаются вопросами социального обслуживания: школьным образованием, библиотечным делом, социальным обеспечением, благоустройством, организацией мест отдыха, контроля за качеством товаров. Второе место по объему функций органов местного самоуправления занимают вопросы административно-управленческие: обеспечение правопорядка (управление полицией), правосудия и противопожарной безопасности, сбор налогов, проведение выборов, запись актов гражданского состояния. В меньшей степени органы местного самоуправления занимаются экономическими вопросами. Они руководят принадлежащими им предприятиями и службами, управляют своим имуществом, а также косвенно регулируют деятельность частных предприятий, осуществляют строительство муниципального жилья, устанавливают ставки арендной платы и т.п.

Своеобразная черта муниципальной системы США - отсутствие четкого разграничения компетенции между политико-административными единицами различных уровней. В качестве общей тенденции можно отметить расширение прав крупных муниципалитетов.

Полномочия самоуправляющихся местных сообществ осуществляются через институты непосредственной демократии (выборы, референдумы, общие собрания жителей, народная инициатива), а также через представительные, исполнительные и иные органы местного самоуправления. Статус и соотношение указанных институтов в различных политико-административных единицах неодинаковы.

Помимо представительных и исполнительных органов, механизм местного самоуправления включает еще ряд институтов. Местные омбудсмены, в основном городские, занимаются вопросами защиты бедных, потребителей, наемных работников, безработных, иммигрантов.

Важным должностным лицом в графстве является шериф, обычно избираемый населением на два-четыре года. Он возглавляет полицию графства, производит аресты, вызов в суд и т.п. В городах шерифы отсутствуют, их функции выполняют начальники департаментов полиции, назначаемые либо местной властью (мэрами, управляющими, советами - в зависимости от системы местного самоуправления), либо исполнительной властью штата. Надзор за соблюдением закона составляет главную обязанность атторнеев графств и городов, которые тоже чаще всего избираются местным населением, но иногда назначаются мэрами или управляющими либо атторнеем штата или губернатором. Помимо осуществления надзорной функции, атторней занимается расследованием преступлений, представляет графство в суде. Расследование убийств производит коронер, обычно тоже избираемый населением.

Местное самоуправление в США построено по англосаксонской модели. Но, как и в других странах, воспринявших данную модель, это не означает полной свободы местного самоуправления от контроля со стороны государственной власти. Осуществляется он преимущественно органами исполнительной власти штатов. С 60-х годов XX века в системе кабинета губернаторов многих штатов стали создаваться специализированные департаменты по вопросам местного самоуправления.

Контроль штатов за местным самоуправлением осуществляется в основном в форме

административного надзора. Патронаж со стороны штата может выражаться в предварительном одобрении актов органов местного самоуправления главой соответствующего департамента штата, а также в финансовых санкциях за ненадлежащее использование субсидий и субвенций - применяется лишь в рамках финансирования штатом различных местных проектов.

На местное самоуправление посредством составления различных программ в области местного планирования, жилищного строительства, иных социальных, экономических, административных мероприятий влияют в последние десятилетия не только штаты, но и федеральные органы. Юридически такие программы не обязательны для местных органов, они содержат лишь рекомендации. Однако в зависимость от участия органов местного самоуправления в указанных программах ставится предоставление им финансовой и технической помощи, подкрепляющей программу.

Кроме административно-территориальных единиц, в США создано множество специальных округов (школьные, экологические, противопожарные и др.), которые не совпадают с административно-территориальным делением, а обусловлены естественными причинами и природными факторами. В таких округах население избирает либо комитеты, либо должностных лиц или орган, создавший округ, назначает сюда чиновников. Но ведают эти органы только вопросами, относящимися к профилю округа.

В административно-территориальных единицах, городах населением или городским советом избираются также различные советы и комитеты по разным вопросам (школьные советы, опекунские советы по делам о помощи нуждающимся, библиотечные советы и др.).

Вопросы и задания по теме.

1.Каковы предпосылки использования принципа разделения властей для формирования структуры государственного аппарата по Конституции США?

2.Какие средства предусматривает Конституция для Конгресса в целях ограничения активности Президента и какие наиболее активно используются на практике?

3.Охарактеризуйте основные компоненты конституционной модели сдержек и противовесов в США

исравните ее с российской конституционной моделью.

4.Как американские, так и российские эксперты, оценивая проблемы развития национальных моделей сдержек и противовесов, выделяют проблему усиления президентской ветви. Укажите черты сходства и отличия проявлений упомянутой проблемы в США и в России.

5.Объясните смысл утверждения "быть либералом и быть федералистом - одно и то же".

6.Практическая задача.

Дело "Соединенные Штаты против Никсона" традиционно считается классическим примером, иллюстрирующим реалистичность доктрины сдержек и противовесов, которая утверждает возможность установления правовых пределов для деятельности Президента. Выделите группу аргументов, касающихся привилегии исполнительной власти. Имеются ли конституционные основания для исполнительной привилегии? Каким образом Верховный суд установил пределы этой привилегии в данном деле? Какие конституционные принципы легли в основу решения Суда? Уточните содержание этих принципов. Как бы вы решили вопрос о конкуренции привилегии конфиденциальности президентских переговоров и фундаментальных требований отправления уголовного правосудия? Оцените доводы представителей Президента в сопоставлении с аргументацией и выводом Верховного суда. С какой из сторон "согласилась" современная тенденция законодательного регулирования вопросов иммунитета президента? Следует ли, на ваш взгляд, в России законодательно закреплять в качестве абсолютной привилегии Президента привилегию конфиденциальности?

Глава 5. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ВЕЛИКОБРИТАНИИ

И.П. КЕНЕНОВА

§ 1. Разделение властей - развитие конституционных институтов и доктрины в Великобритании

Уяснение особенностей конституционного права Англии становится более отчетливым в случае применения исторического метода, а не метода, основанного на толковании конституционных принципов. Публичное право в этой стране развивалось в течение веков поэтапно. Английские ученые в конце XIX - начале XX века придавали особое значение историческому измерению предмета своего исследования. Это относится не только к Дайси и Дженнингсу, но и к таким авторам, как Эрскин, Мэй, Энсон, Кейр, Уиар и др. В последнее время британские авторы, пренебрегая историческим аспектом, стараются исследовать конституционно-правовые институты в сопоставлении с общими конституционными принципами (такими

как законность, справедливость, либерализм, демократия), которые теперь и в этой стране стали признаваться универсальными. Но есть ученые, которые считают такой подход не способным раскрыть специфику английского конституционализма. Например, А. Томкинс уверен, что сопоставление национальных институтов с абстрактными конституционными принципами непродуктивно. Следует рассмотреть эволюцию институтов монарха, парламента, правительства, судов для того, чтобы постичь природу британского публичного права, но этот исторический экскурс как раз и приводит к уверенному утверждению о том, что разделение властей все-таки существует в английском конституционном праве <127>.

--------------------------------

<127> См.: Tomkins A. Public Law. Oxford University Press. New York, 2003. P. 33 - 40 (пер. Д. Салихова).

Если принять позицию английских ученых, настаивающих на историческом подходе к исследованию особенностей английской системы власти, то принцип разделения властей должен проявиться сквозь канву исторических событий.

К началу периода, называемого историками Новым временем, власть в Англии в полной мере принадлежала Короне. В период правления Тюдоров (1485 - 1603) Англией управляли выдающиеся монархи. Это была грандиозная, яркая и самодостаточная эпоха Генриха VIII и Елизаветы I. Англия стала мощной протестантской державой. Корона находилась в центре социальной, религиозной, правовой и политической жизни. Это была эпоха, когда Монарх не правил, но управлял. Парламенты собирались и распускались по желанию Короны. Когда они собирались, их задачей являлось не столько издание законов, сколько предоставление суверену консультаций и поддержки, особенно финансовой. Отправление правосудия также подпадало под полномочия и контроль Короны.

Но даже на этой ранней стадии власть Короны не была абсолютной. Еще за три столетия до прихода к власти Тюдоров бароны короля Джона вынудили его принять условия Магна карты. Этот документ, составленный в 1215 году и несколько раз пересмотренный впоследствии, ознаменовал первую со времени Норманнского завоевания (в 1066 г.) результативную попытку ограничить власть Короны. Данный документ предусмотрел ряд прав свободных граждан, которые он мог бы противопоставить Короне. Некоторые положения Магна карты действуют и по сей день, и к ним по-прежнему периодически обращаются на практике. Наиболее важное из них содержится в статье 29, которая предусматривает, что ни один свободный человек не может быть захвачен, или помещен под стражу, или отправлен в ссылку иначе как по закону. Более значимое для нашего времени положение запрещало Короне повышать свои доходы посредством использования власти на землю и увеличения налогов. Особое конституционное значение данного документа, по мнению А. Томкинса, заключается, скорее, не в том, что Магна карта говорит о правах, а в том, что она говорит о Короне <128>.

--------------------------------

<128> См.: Tomkins A. Ibid. P. 50.

Магна карта была не единственным документом подобного рода. Похожие документы составлялись в Европе на протяжении XIII века. Однако в двух смыслах Магна карта - особенный документ. Во-первых, по своей цели. В то время как европейские документы были направлены на сохранение территориальной независимости или привилегий аристократии, целями Карты являлись контроль над Короной и ее подчинение закону. Во-вторых, она была составлена не как документ принуждения, а как правовой документ. Важно и то, что данный документ стал результатом сложного политического компромисса между королем и баронами. В конституционном смысле главным в Магна карте был запрет: Корона лишалась права вводить определенные налоги без согласия совета королевства.

Кто должен был бы давать согласие на это? Во время составления Магна карты не было Парламента. Корона управляла через Curia Regis, члены которой являлись баронами. Парламент появился в XIII веке из этих средневековых институтов, самые знатные бароны вошли в состав Палаты лордов, менее знатные образовали чуть позднее Палату общин. Только к середине XIV века был создан постоянный двухпалатный Парламент. Конституционная роль этого органа сводилась к тому, чтобы быть инструментом, посредством которого Корона получала консультации. Если Короне необходимы были дополнительные средства, она обращалась к Парламенту. Корона управляла, но у Парламента находились "ремешки для стягивания кошелька".

На основе положений Магна карты в течение XV - XVI веков Парламент сформулировал три принципа: во-первых, запрет установления налогов без согласия Парламента, во-вторых, требование о согласии обеих палат Парламента для принятия закона; и, в-третьих, право Палаты общин вмешиваться и исправлять злоупотребления королевской администрации. Эти принципы стали известны как древняя конституция, в соответствии с которой источником власти считалась Корона, но ее действия

контролировались (проверялись) Парламентом. В современной Великобритании разделение власти между Короной и Парламентом - это институциональное разделение, тогда как в древней Конституции вся государственная власть находится у Короны, за исключением тех полномочий, которые специально переданы Парламенту.

Доктрина древней Конституции не осталась неизменной. Наиболее серьезной угрозой для нее было правление Стюартов в XVII веке <129>. Стюарты являлись сторонниками идеи богопомазанного монарха. Эта точка зрения предполагала, что король является представителем Бога и отчитывается только перед Богом, но не перед Парламентом. В соответствии с Конституцией не все полномочия короны должны были быть разделены с Парламентом: в таких сферах, как международные дела, армия и флот, чеканка монет, Корона имела прерогативы. Джеймс и Чарльз пытались распространить абсолютную власть Короны также на сферу внутренней политики, устанавливали налоги и займы без согласия Парламента <130>. Действия Короны безуспешно оспаривались в суде. В серии спорных и кризисных дел судьи отдавали предпочтение Короне, даже когда вес прецедентов был против такого решения.

--------------------------------

<129> Династия Тюдоров прервалась смертью Елизаветы I в 1603 г. Трон перешел к Джеймсу Стюарту, королю Шотландии Джеймсу IV, ставшему королем Англии Джеймсом I. Джеймсу и его сыну и преемнику - Чарльзу I (1625 - 1649) было нелегко приспособиться к доктрине древней Конституции.

<130> Джеймс установил новые косвенные способы взимания налогов, такие как торговые пошлины, вводимые без согласия Парламента. Чарльзу было недостаточно непрямых способов налогообложения, и он обратился к помощи принудительных займов, снова без согласия Парламента. Столкнувшись с оппонентами из Палаты общин, он арестовал их и заточил в Тауэр. После роспуска Парламента в 1629 г. Чарльз правил без него 11 лет - период, известный как личное правление. Но Корона нуждалась в деньгах, в 1630-х годах ей требовалось установление новых изобретательных форм налогообложения, разумеется, без согласия Парламента, наиболее печально известным из которых был сбор на постройку кораблей.

К 1640-м годам Англия вошла в пучину гражданской войны. Конституционные разногласия между сторонниками Парламента и роялистами хотя и не были единственной причиной противостояния (сильна была и религиозная составляющая конфликта), но все же стали главным двигателем этой войны. Война захватила Англию, между 1642 - 1648 гг. дошла до Шотландии и Ирландии. Войну выиграли сторонники парламента, возглавляемые Оливером Кромвелем. В 1649 Чарльз был казнен, с 1649 по 1660 год Англия впервые в истории осталась без монарха. Вместе с монархом была также упразднена Палата лордов. Палата общин и новая армия Кромвеля стали обладателями власти. Но республика просуществовала недолго. Кромвель умер в 1658 г., и в течение двух лет с его смерти династия Стюартов восстановила монархию, королем стал Чарльз II, а после его смерти - Джеймс II, принадлежавший католическому вероисповеданию <131>. Три года спустя после прихода к власти Джеймс был свергнут, поскольку Парламент предложил корону Вильяму Оранскому (протестанту), мужу дочери Джеймса Мэри. В 1688 - 1689 гг., учтя опыт прошлого, Парламент не стал рисковать и принял в форме закона, возможно, самый важный отдельный документ всей неписанной конституции - Билль о правах.

--------------------------------

<131> Однако возвращение Стюартов не привело к восстановлению принципа богопомазанного монарха и восстановлению абсолютной монархии. Парламент не позволил Чарльзу прибрать к рукам религиозную, военную и политическую власть, на обладании которой настаивал его отец. Восстановление монархии лишь временно положило конец разногласиям. После смерти Чарльза трон перешел к его брату Джеймсу II (католику), и снова Англия оказалась в политическом и религиозном кризисе, поскольку новый монарх был намерен установить свою абсолютную власть, пытался упразднить англиканскую церковь, радикально увеличил размеры постоянной армии и дал понять, что конституционные ограничения не будут более препятствием для его деспотических замыслов.

Билль о правах закрепил обстоятельства, при которых Корона может пользоваться своими полномочиями. Права, установленные Биллем о правах, - это права Парламента. Иными словами, это документ, который регулирует отношения Парламента и Короны. Его главные положения по-прежнему действуют и образуют ядро современной Конституции. Основное значение данного документа состоит в следующем: полномочия Короны приостанавливать законы или их исполнение упразднены (ст. 1); сбор денег для Короны под предлогом прерогативы без согласия Парламента незаконен (ст. 4); постоянная армия не может существовать в мирное время (ст. 6); свобода слова, выступлений и слушаний Парламента не может быть оспорена в каком-либо суде и нигде, кроме как в Парламенте (ст. 9). Если Билль о правах лишь установил условия, в соответствии с которыми Англия должна развиваться как монархия, то Акт о престолонаследии 1701 г. закрепил за Парламентом также полномочия по изменению

линии наследования. Комплексный эффект этих конституционных законов выразился в том, что монарх стал править в Англии не в силу его избрания Богом, а в той мере, в какой Парламент ему позволяет. Власть начинается с Короны, но она находится у нее только поскольку Парламент желает этого и только до тех пор.

Таким образом, в политической истории XVII века обнаруживается связь с конституционном правом XXI столетия в том смысле, что она свидетельствует о существовании разделения власти между Короной и Парламентом задолго до разделения на законодательную, исполнительную и судебную ветви. Т.е. XVII век стал системообразующим периодом для английской конституции. Как отмечает А. Томкинс, "английская конституция возникла в крови гражданской войны... а не в условиях политического идеализма XVIII века. Гражданская война, цареубийство, междуцарствие, common wealth и протекторат, восстановление монархии и так называемая славная революция 1689 г. стали центральными элементами конституционного строительства. Окончанием XVII века было ознаменовано и установление конституционного порядка в Англии. Органы государства и отношения между ними были установлены к 1700 г. Биллем о правах и Актом о престолонаследии. Едва ли стоит удивляться поэтому, что философия XVIII века не может объяснить английскую Конституцию. К сожалению британских либералов, английская Конституция возникла до появления гения Монтескье, Тома Пейна и Джеймса Мэдисона" <132>.

--------------------------------

<132> Tomkins A. Ibid. P. 60.

Восприятие английскими учеными - конституционалистами принципа разделения властей менялась со временем. До 1990 годов доминировал подход, который основывался на отношении к нему как к чуждому для британской традиции государственного строительства. Например, классик английской правовой и политической мысли У. Бэйджгот в своей знаменитой книге "Английская конституция" развивал мысль о том, что английское конституционное право базируется не на разделении властей, а на их слиянии. Действительно, министры являются членами одной из палат Парламента, который, в свою очередь, самостоятельно осуществляет контроль над осуществлением собственных привилегий, хотя это является судебным полномочием; министр внутренних дел участвовал (до последнего времени) в назначении уголовного наказания, то есть осуществлял судебную функцию; делегированное законотворчество - пример осуществления законодательной функции органами исполнительной власти; создание процессуальных норм самостоятельно судом - образец судебного правотворчества и т.д. Все эти и другие примеры могут являться доказательствами того, что английское публичное право основано не на разделении властей, а на их слиянии. Хотя в Англии есть Парламент, правительство, судебная система, это не дает оснований утверждать, что Конституция предусматривает разделение властей. Есть определенное разграничение полномочий между этими ветвями власти, но оно является лишь доктринальным, а не нормативным.

Но путь реформ, на который вступила Великобритания в конце XX века, обусловил его переоценку. Исследователи осознали актуальность упомянутого принципа для развития конституционного права Великобритании.

Британские авторы уже давно отмечали неоднозначность содержания принципа разделения властей, исходя из того что в науке распространены два подхода к вопросу о допустимости его использования для характеристики конституционного строя страны. Одни исследователи считали данный принцип неотъемлемым компонентом конституционализма и, следовательно, полагали, что все конституции должны его придерживаться. Другие применяли данный принцип исключительно к конституциям президентских форм правления, иными словами, относились к нему "прежде всего как к механизму категоризации, полезному методу разделения различных форм правления" <133>.

http://law-journal.hse.ru/data/2013/02/23/1306539697/Право%202012-1-3.pdf.

Но в любом случае ученые исходили из того, что на практике разделение властей проявляется в трех аспектах. Во-первых, речь может идти о разделении институциональных структур, поскольку любому государству необходимо иметь органы законодательной, исполнительной и судебной власти. Например, многочисленные народные избранники, представленные в законодательном собрании, не могут заменить суды. Во-вторых, этот принцип может выразиться в разделении соответствующих групп полномочий, которые необходимо осуществлять каждому государству: создавать общие законодательные и более узкие административные акты, выносить судебные решения для регулирования споров, возникающих в связи с применением норм этих актов. Понятно, что законодательный орган не может рассматривать конкретные споры, а суды не могут принимать законодательные акты. В-третьих,