принцип разделения властей следует рассматривать с точки зрения разделения лиц. Государству не обойтись без трех видов участников осуществления публичной власти: и тех, которые избираются демократическим путем, осуществляя затем законодательные полномочия; и тех, которые являются экспертами в области разрешения правовых споров; и тех, которые обладают специальным управленческим опытом и знаниями.
Знакома английским ученым и проблема выбора между двумя версиями доктрины разделения властей, одна из которых, "чистая", настаивает на строгом разделении трех ветвей (вместе с институтами, полномочиями и их персоналом), а другая - "частичная", отдающая приоритет аспекту взаимоограничения властей, допускает взаимопроникновение полномочий. Например, судьи могут получить исполнительные полномочия для управления судебной системой, а законодательные органы могут быть наделены судебными полномочиями, чтобы наказывать своих членов за их неправомерное поведение <134>.
--------------------------------
<134> Барбер Н.У. Указ. соч.
Как уже было отмечено, большинство специалистов, писавших о британской Конституции до 1990 года, выражали изрядный скептицизм относительно применимости данной доктрины к британскому конституционному строю. Возражения выдвигались на двух уровнях.
На первом из них основой для сомнений стал опыт британского конституционного развития. В частности, учеными отмечалось, что принцип разделения властей не должен применяться к конституциям парламентского типа и, соответственно, к британской Конституции, поскольку в основе парламентских систем лежит принцип слияния, а не разделения властей. В парламентской системе законодатель берет на себя политический компонент исполнительной власти, которая находится в зависимости от него в плане установления ее статуса и компетенции. Премьер-министр, возглавляющий исполнительную власть, в отличие от президента (в президентской республике) не избирается населением, и потому ограничительные механизмы конституции не распространяются на сферу его полномочий; он может действовать, если Парламент поддерживает его политику (или мирится с ней).
Авторы также ссылались на статус лорда-канцлера в качестве подтверждения неприменимости принципа разделения властей к британской Конституции. Он являлся спикером Палаты лордов, но в то же время - и элементом исполнительной власти, входя в состав кабинета министров, а кроме того, выступал в качестве судьи. Таким образом, он участвовал в осуществлении всех трех видов государственной власти.
Принималось также во внимание, что до недавнего времени высшим судебным органом Великобритании оставалась Палата лордов. Комитет законодательного органа служил в качестве высшей судебной инстанции. Конституционные реформы последних десятилетий изменили эту ситуацию, но остались и другие явные несоответствия. Так, исполнительная власть наделена делегированными ей законодателем ограниченными правотворческими полномочиями для принятия законов (statutory instruments) и обладает правом решать некоторые юридические споры. Органы законодательной власти могут осуществлять судебные полномочия в отношении своих членов, наказывая их за правонарушения. Наконец, суды являются правотворческими органами. Как известно, общее право создали судьи, а не парламент.
Нельзя также упускать из вида и неиссякаемую актуальность концепции суверенитета Парламента, который, будучи теоретическим хранителем суверенитета, в любой момент может предложить новое правило, отменив или упразднив предыдущий обычай. Вместе с тем надо признать, что в современных условиях Парламент все же связан определенными обязательствами, не всегда имеющими строгие юридические параметры. Например, трудно представить, что этот орган может принять закон, откровенно направленный на нарушение основных прав человека.
Суверенитет Парламента - фундаментальный принцип британского конституционного права - также является принципом обычного права. Он неоднократно признавался судами; в частности, в 1840 г. судом было подтверждено право Парламента судить своих членов за нарушение своих прав и привилегий, в 1884 г. судом было подтверждено полное право Парламента распоряжаться своими внутренними делами.
Принцип парламентского верховенства означает, что Парламент имеет, при английском государственном устройстве, право издавать и уничтожать всевозможные законы; нет ни одного лица, ни учреждения, за которыми бы английский закон признавал право преступать или не исполнять законодательные акты парламента.
Всякий парламентский акт (или часть его), создающий новый закон или же отменяющий или изменяющий существующий закон, должен быть исполняем всеми судами. Тот же самый принцип с отрицательной стороны может быть выражен так: "Никакое лицо, никакое собрание лиц при английской Конституции не имеют права издавать постановления, которые были бы не согласны с парламентскими
актами или, другими словами, пользовались бы судебной защитой вопреки парламентскому акту" <135>, как писал выдающийся английский государствовед А.В. Дайси.
--------------------------------
<135> Дайси А.В. Основы государственного права Англии. М., 1907. С. 47.
Вторая группа возражений (более фундаментального порядка) касалась безупречности принципа разделения властей как такового. Утверждалось, что разделение властей как идея является ошибочной, поскольку не существует естественного разделения властей между тремя ветвями государственной власти. Более умеренные ее сторонники считали, что это разделение является весьма размытым.
На протяжении 1990-х происходит постепенное возрождение интереса к принципу разделения властей и его переоценка. Традиционные взгляды ученых старой школы, согласно которым эта доктрина не характерна для британского конституционализма, подвергли пересмотру. В частности, такие конституционалисты, как К. Манро, Т.Р.С. Аллан и Э. Барендт, сделали попытку представить британскую Конституцию отражающей не букву, а дух концепции разделения властей <136>, и они не были одиноки в таком понимании данного вопроса.
--------------------------------
<136> Манро, например, тщательно исследовав пересечения полномочий, которые существуют в современной конституционной практике между ветвями власти, акцентировал внимание на ограничениях, установленных в таких ситуациях: например, Палата лордов обладает законодательными полномочиями, но не может свободно их использовать; обе палаты Парламента обладают карательными полномочиями, но практически не используют их; все министры должны быть членами одной из палат Парламента, но есть ограничение на число министров в Палате общин. В итоге Манро приходит к выводу о том, что хотя и не существует абсолютного разделения властей в Великобритании, но в различных важных вопросах идеи разделения властей сформировали ряд конституционных положений, которые повлияли и продолжают влиять на британское конституционное мышление. Аллан продолжил эту линию размышлений, настаивая на значимости разделения властей применительно к различным спорам о независимости судебной власти. Но ученый, который пошел дальше всех, по мнению А. Томкинса, - Барендт, который в своей книге "Введение в конституционное право" исходил исключительно из разделения властей в вопросе о структуре английского конституционного права. См.: Tomkins A. Ibid. P. 48.
Во-первых, ученые обратили внимание на то, что судебная власть уже давно отделена от двух других ветвей государственной власти. В соответствии с Актом о дальнейшем ограничении Короны и лучшем обеспечении прав и вольностей подданных 1701 г. (Act of Settlement) судьи судов высшей инстанции были защищены: они могли быть отстранены от своих должностей только после принятия соответствующего решения обеими палатами Парламента (с тех пор эта процедура была реализована на практике один раз) <137>.
--------------------------------
<137> См.: Барбер Н.У. Указ. соч.
Во-вторых, некоторые явные примеры слияния властей в действительности носили лишь внешний характер. Так, например, тот институт, который преобразовался после реформы в Верховный суд, формально был комитетом законодательного органа. На самом деле между Палатой лордов (Судебным комитетом) и остальным Парламентом существовало заметное различие. Члены Судебного комитета назначались с учетом профессионального юридического опыта, и остальные члены Палаты лордов всегда соглашались с его решением по юридическим вопросам. Участие членов данного комитета в парламентских дебатах хотя и было активным, но члены Судебного комитета уделяли внимание в большей степени формально-юридическим, а не политическим вопросам и к тому же являлись лишь малой частью состава Палаты, что определяло их скромную роль в принятии статутов.
В-третьих, хотя существует тесная связь между законодательной и исполнительной ветвями власти (в силу единства политических аспектов управления страной), между ними есть и существенные различия. Огромная армия британских чиновников не заседает в Парламенте. Законодательством запрещено государственным служащим быть членами Палаты общин <138>. Считается, что при выполнении своих служебных обязанностей они должны быть вне политики: беспрекословно следовать директивам и курсу того органа, в котором они служат <139>. Палата общин избирается и разрабатывает политический курс Великобритании, а исполнительная власть состоит из технократов, которые занимают свои должности благодаря их административным или профессиональным навыкам. Они должны реализовывать на практике политический курс, установленный законами и решениями Кабинета министров. Британские ученые полагают, что различие между законодательной и исполнительной ветвями власти является даже более глубоким в парламентской системе правления, чем в президентской.
--------------------------------
<138> House of Commons Disqualification Act 1975. S. 1(I)(b). <139> Civil Service Code. Paras 13 & 14.
В-четвертых, частичное совпадение функций (например, и законодательная ветвь, и исполнительная занимаются правотворчеством) можно рассматривать как примеры реализации принципа разделения властей, а не как нарушения. Законодательные полномочия делегируются исполнительной власти не только в парламентских системах, но и в президентских, а тем более в смешанных. При этом задачами исполнительной власти являются адаптация и выполнение норм законов посредством принятия соответствующих нормативных актов в сфере ведения исполнительной власти. Таким образом, получается, что профессионализм исполнительной власти и ее способность к быстрой адаптации усиливают эффективность законодательной власти.
Нельзя не отметить и то, что британские ученые - конституционалисты изменили свое восприятие самой природы доктрины разделения властей. Если прежде они склоны были рассматривать ее в чисто описательном ключе как концепцию, характеризующую президентскую форму правления, то в более поздних работах признали ее универсальность, что не отменяет национальных особенностей формирования баланса между ветвями власти <140>.
--------------------------------
<140> Барбер также разделяет данную позицию и называет ряд авторов со сходным восприятием принципа разделения властей: Н.В. Барбера (N.W. Barber), Е. Барендта (E. Barendt), Дж. Лэйн (J. Lane), Е. Кэйролэн (E. Carolan). См.: Барбер Н.У. Указ. соч.
Британские авторы свое новое понимание принципа разделения властей связали с открытием в нем инструментального потенциала средства защиты свободы человека. Вместе с тем исследователи стремились вычленить цель доктрины разделения властей, полагая, что она должна способствовать эффективным действиям государства, наделяющего соответствующими полномочиями те институты, которые наилучшим образом могут их использовать. В западной науке существует давняя традиция ставить во главу угла принципа разделения властей решение задачи эффективности власти, а не обеспечения свободы граждан. Современные авторы отмечают, что эффективность - пустое слово, если органы, отвечающие за выбор и проведение политики государства, не находятся под контролем его граждан. Кроме того, принцип разделения властей должен быть реализован так, чтобы удовлетворить потребность в опыте и знаниях специалистов при разработке законов и политического курса страны, а для этого должен предполагать различные формы контроля над властью и ее подотчетность. Обращалось также внимание на то, что реализация принципа разделения властей требует приверженности идее верховенства закона: чиновники должны соблюдать и применять закон ответственно и осознанно. Особенно важно, чтобы судьи выносили свои решения лишь на основе закона, а не под давлением взятки. Кроме того, важно, чтобы закон применялся также и к государственным служащим, обязывая их выполнять решения, принимаемые выборными государственными органами.
За последние двадцать лет в конституционном праве Великобритании появились нормы и институты, которые свидетельствуют о том, что принцип разделения властей осознанно учитывается властью и применяется на практике.
Наиболее известной реформой, связанной с рассматриваемым принципом и вызвавшей обширный резонанс, стала отмена судебной функции Палаты лордов и создание Верховного суда. Согласно Акту о конституционной реформе 2005 г. был создан новый Верховный суд, отделенный от законодательной ветви власти и состоящий из судей, которые больше не являлись членами Палаты лордов <141>. Теперь высшими судебными органами, юрисдикция которых распространяется на территорию всего государства, являются Верховный суд, заменивший в качестве высшей апелляционной инстанции Палату лордов, и Судебный комитет Тайного совета <142> при монархе. Нередко данная мера как в самой Великобритании, так и за ее пределами рассматривается как "косметическая", поскольку те же люди в результате стали исполнять те же функции, как это было при старой системе. Вместе с тем она покончила с наиболее очевидным и наименее оправданным в британской системе правления включением одной функции власти в структуру органа, предназначенного для осуществления другой функции.
--------------------------------
<141> The Constitutional Reform Act 2005.
<142> Ее величества почтеннейший Тайный совет (Her Majesty's Most Honourable Privy Council) является органом, объединяющим советников королевы. Суверен, действующий по рекомендациям Совета, называется Король-в-Совете (King-in-Counci). Членов совета именуют тайными советниками. В состав Судебного комитета входят как юристы, так и политики. Судебный комитет Тайного совета является высшей апелляционной инстанцией Великобритании и рассматривает вопросы как светского
права, так и церковного, а также выполняет функции апелляционной инстанции для некоторых стран Британского Содружества. Но в большинстве случаев высшим апелляционным судом является Верховный суд. До создания в 2009 году Верховного суда Судебный комитет рассматривал соответствие законодательства Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии праву Соединенного Королевства. Функции Судебного комитета Тайного совета по вопросам деволюции (Шотландии, Уэльса и Северной Ирландии), то есть передачи властных полномочий государственным органам британских регионов 1 октября 2009 года, были переданы Верховному суду Великобритании.
Наряду с созданием Верховного суда Соединенного Королевства Великобритании и Северной Ирландии Акт о конституционной реформе также уменьшил и роль лорда-канцлера, который потерял возможность действовать в качестве судьи и принимать участие в назначении судей. Еще в 2003 году Управление лорда-канцлера было объединено с министерством юстиции, а лорд-канцлер занял одновременно и пост министра юстиции, а реформа 2005 года, проведенная правительством Тони Блэра, передала большую часть функций лорда-канцлера другим субъектам. Палату лордов возглавил лорд-спикер <143>, а судебную власть в Англии и Уэльсе - лорд-верховный судья Англии и Уэльса. Закон о конституционной реформе 2005 года упразднил также категорию лордов-юристов, заседавших в комитетах Палаты лордов, и отменил ее апелляционную юрисдикцию.
--------------------------------
<143> The Constitutional Reform Act. 2005. P. 18.
Должность лорда-канцлера все еще существует, но он утратил возможность быть одновременно министром юстиции и судьей. Вместе с тем, входя в состав Кабинета министров, он отвечает за суды и отправление правосудия, его конституционная обязанность заключается в оказании поддержки судьям и отстаивании их независимости <144>. Лорд-канцлер по-прежнему остается членом парламента, но, не являясь спикером Палаты лордов, уже не заслуживает упрека в нарушении принципа разделения властей. Комментаторы изменения статуса этого должностного лица обычно упоминают среди мотивов, помимо стремления следовать упомянутому принципу, также о противоречии прежнего статуса лорда-канцлера требованиям Европейской конвенции по правам человека (судья утратит свою беспристрастность, если будет одновременно занимать должность министра).
--------------------------------
<144> Ibid. P. 3.
Создание Верховного суда и изменение статуса лорда-канцлера - это важные и заметные шаги на пути к утверждению принципа разделения властей в конституционном механизме Великобритании. Но есть еще и другие сферы, где ощутимо (хотя и менее явно) влияние принципа разделения властей. С принятием Акта о правах человека 1998 г. права, провозглашенные в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950 г.), получили более высокую степень защиты внутри страны. Согласно статье 6 Конвенции необходимо, чтобы при принятии решений о привлечении лица к уголовной ответственности, а также при определении его гражданских прав и обязанностей каждый имел право на справедливое публичное разбирательство дела в разумный срок независимым и беспристрастным судом, созданным на основе закона. Следуя данной статье, суды приняли решения, ограничившие судебные полномочия министров, в том числе отменили полномочие министра внутренних дел определять фактический срок заключения для приговоренных пожизненно <145>. Вынесение приговора относится к полномочиям судов и должно осуществляться судьями, а не чиновниками исполнительной ветви власти.
--------------------------------
<145> См., например: Барбер Н.У. Указ. соч. С. 16.
Особенности взаимодействия институтов верховной власти в Великобритании - монарха, парламента, премьер-министра, правительства и других общегосударственных структур государственной власти предопределены доминирующей ролью исполнительной власти. Последняя не имеет упорядоченного и императивно определенного конституционного статуса, но британский конституционный правопорядок все же установил для нее ограничения.
Британское публичное право не знает дефиниции исполнительной власти как таковой, в то время как юристы, специализирующиеся в сфере публичного права, активно используют термины "публичная администрация", "правительство" или "исполнительная власть". Однако ни один из этих терминов не
имеет общепризнанного или авторитетного определения как в конституционном, так и в административном праве Великобритании. Это не означает, что право полностью игнорирует исполнительную власть. Напротив, существует ряд источников и институтов исполнительной власти, которые могут быть определены в правовых понятиях. "Корона", "министры Короны" и "государственные секретари" - это все термины, имеющие отношение к исполнительной власти. Они широко используются как общим правом, так и статутным, даже если их точное значение не всегда понятно.
Вместе с тем существующие правовые предписания о британской исполнительной власти носят фрагментарный характер. Ни институт премьер-министра, ни кабинета министров не являются порождением закона. Вопросы занятости гражданских служащих лишь частично урегулированы правом. Но по мере удаления от центра британского механизма исполнительной власти возрастают правовые ограничения для деятельности ее институтов. Полномочия и функции полиции, органов безопасности и разведки, деятельность правительств Шотландии и Уэльса, исполнительных органов местного самоуправления гораздо в большей степени ограничены статутами по сравнению с центральным правительством, министрами и руководителями структурных подразделений гражданской службы.
Право Великобритании не регулирует деятельность главы Правительства и его аппарата. Данные институты возникли не из конституционных принципов, как и большая часть Конституции Великобритании, а из политической целесообразности. Премьер-министром, как известно, становится лидер политической партии, которая имеет большинство в Палате общин. Данное назначение на должность осуществляется королевой. Однако даже если королева откажется от назначения упомянутого политического деятеля на должность премьер-министра, это не станет правонарушением. Возможно, этот поступок королевы будет неправильным, но он не будет незаконным.
Тот факт, что общеобязательным стало правило, согласно которому премьер-министром становится лидер партии, имеющей большинство в Палате общин, является свидетельством верховенства правил конституционной политики, а не верховенства права. Большинство комментаторов конституции для определения данного правила используют термин "конституционная конвенция" <146>. Все комментаторы сходятся в оценке конвенционных норм как норм, реализация которых не может обеспечиваться судебной защитой. Данное положение обусловлено тем, что упомянутые правила проводятся в жизнь благодаря такому политическому институту, как Палата общин. Поэтому если королева откажется назначить премьер-министра, то действия ее нельзя признать незаконными в судебном порядке, но они могут быть признаны неконституционными Парламентом, в частности Палатой общин.
--------------------------------
<146> В отечественной учебной и научной литературе по конституционному праву зарубежных стран упомянутый термин именуется также "конвенционные нормы", "конституционные соглашения", "конституционные обычаи". Сама должность премьер-министра - это порождение конституционной конвенции, а не закона. Статус конституционных конвенций является предметом спора. Некоторые эксперты настаивают на том, что данные правила носят исключительно описательный характер, а значит, те, кто их игнорирует или нарушает, не нарушают Конституцию, но лишь изменяют ее. Другие склоняются в большей степени к императивному подходу, полагая, что отказ от следования конвенционным нормам является неконституционным действием (причем неконституционное действие следует отличать от незаконного действия). Но даже если вторая точка зрения окажется предпочтительной, решение вопроса о неконституционном характере деяния следует отнести не к компетенции судебной власти, а по крайней мере к ведению Парламента.
Члены кабинета назначаются королевой по совету премьер-министра. Именно он определяет, кто входит в состав кабинета и за какие направления политики правительства каждый из членов кабинета отвечает. Кабинет обычно включает около двадцати - двадцати четырех высокопоставленных министров, хотя численность его не носит фиксированного характера. В правительство зачастую входят руководители департаментов, причем наиболее важные из подразделений (например, казначейство) направляют обычно двух министров. Общее число министров в правительстве обычно составляет 110, большинство из которых являются младшими министрами, не входящими в состав кабинета. Обычное соотношение министров - 90 от Палаты общин, 20 от Палаты лордов.
Правительственные департаменты, в отличие от премьер-министра и кабинета, создаются на основе правовых предписаний, то есть в соответствии со статутами, или прерогативами <147>. Тем не менее премьер-министр может реорганизовать правительственные департаменты и осуществлять по своей воле перестановки министров. Таким образом М. Тэтчер объединила в одном департаменте вопросы торговли и промышленности и разделила ведомства здравоохранения и социального обеспечения. Большинство правительственных департаментов возглавляют государственные секретари, должности которых опять-таки установлены правовыми предписаниями. С юридической точки зрения основной единицей исполнительной власти в Великобритании является правительственный департамент.