исполнительной власти, можно выделить следующие ее особенности. Чем дальше от политического центра (и, собственно, политической сферы) происходит конфликт, тем вероятнее наступление ответственности для представителей исполнительной власти. В некоторых областях управления правительство действительно опасается ответственности (например, ЖКХ, вопросы внутренних дел, безопасности, социального обеспечения, социальной защиты, здравоохранения, окружающей среды), здесь судебный контроль осуществляется постоянно. Такие сферы ведения правительства, как иностранные дела, вопросы развития вооруженных сил, по-прежнему остаются за пределами зоны судебного контроля. Исполнительная власть отвечает главным образом за нарушение процедурных правил, а не за нарушение материальных норм и не за ошибки в политике <152>.
--------------------------------
<152> Например, в связи с применением норм, касающихся борьбы с терроризмом, рассматривались действия исполнительной власти только в аспекте права задерживать граждан без суда
иследствия.
Втаких формах контроля, как аудит, воздействие общественного мнения и деятельность омбудсменов, контроль со стороны общества за исполнительной властью все же корректируется самим правительством. Вместе с тем такие важные проблемы, как тайная торговля оружием между Ираком и Великобританией (1980 г.), эпидемия "коровьего бешенства" (1990 г.), и целый ряд других все же стали предметом обсуждения общественности и основанием для наступления ответственности конкретных должностных лиц исполнительной власти.
Расследования, проведенные в процессе осуществления общественного контроля, во-первых, могут дать письменные доказательства, необходимые для привлечения к юридической ответственности государственных органов и должностных лиц, во-вторых, могут стать основой для выработки рекомендаций по совершенствованию работы административных структур. Омбудсмен, действующий в Великобритании начиная с 1967 г. (когда был принят соответствующий статут), решает две задачи: помогает гражданам (порой более дешевым способом, чем судебный) возместить ущерб от действий администрации и выявляет факты "плохого управления", что также дает своевременные импульсы для начала реформ.
Проведя исследование ряда проблем ограничения деятельности центральной исполнительной власти Великобритании, А. Томкинс делает три важных вывода.
Первый заключается в том, что британская конституция и право в целом играют только
фрагментарную роль в ограничении исполнительной власти и привлечению ее к ответственности.
Английский исследователь привлекает внимание к тому, что правовые статусы ключевых игроков (включая премьер-министра и прочих высших должностных лиц исполнительной власти) не определены в законе, в том числе не определена их юридическая ответственность; отсутствует последовательная и понятная концепция исполнительной власти, не объяснено, почему право - это только одно из средств, при помощи которых исполнительная власть может быть привлечена к ответственности.
Второй вывод касается напряжения, существующего между властью и ответственностью.
Адам Томкинс считает очевидным, что, несмотря на деволюцию, власть британского правительства укрепилась. Благодаря огромной и чрезвычайно кропотливой работе офиса премьер-министра и офиса кабинета заметно вырос масштаб и уровень исполнительной власти, особенно в периоды правления Маргарет Тэтчер и Тони Блэра. Тем не менее структура ответственности исполнительной власти в Британии не отразила эти изменения. Конечно, ученый не утверждает, что центральная исполнительная власть совсем безответственна, но в целом ее ответственность значительно слабее, по его мнению, чем ответственность других органов и должностных лиц. Это особенно касается юридической ответственности. Ее применение совершенно нехарактерно по отношению к политически значимым решениям высших государственных деятелей (премьер-министра, министра финансов, министра иностранных дел). Такие решения зачастую не становятся предметом судебного рассмотрения. Также и омбудсмены, как правило, сосредоточены на оценке фактов плохого управления властных структур, удаленных от центра. Есть разные причины для этого: некоторые связаны с особенностями юрисдикции в отношении дел, касающихся исполнительной власти, другие обусловлены нежеланием вступать в политическую сферу, закрепленную по большей части за Парламентом. Именно в практике Парламента (и, возможно, также в общественных запросах и расследованиях) можно обнаружить наиболее значимые примеры реализации ответственности центральной исполнительной власти.
Третий вывод заключается в том, что "британская Конституция сделала значительно больше
для создания механизмов и институтов реализации ответственности исполнительной власти, чем для четкого установления правовых пределов осуществления исполнительной власти. Британское публичное право очень мало может сказать о том, что должна делать исполнительная власть. Нет общего правового принципа, который мог бы быть применен для определения того,
какая конкретная функция подходит, а какая не подходит для предоставления исполнительной власти. И это не потому, что такие вопросы не вставали перед судами: конечно, они возникали. Но когда суды сталкивались с этими проблемами, им приходилось вступать борьбу за создание последовательной правовой модели ответственности исполнительной власти, и... пока эта борьба не завершилась успехом" <153>.
--------------------------------
<153> Tomkins A. Ibid. P. 51.
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии - унитарное государство. Однако в учебной и научной литературе по конституционному праву его часто определяют как региональное, так как оно, помимо Англии, включает в себя автономные образования: Уэльс, Шотландию, Северную Ирландию. Поэтому проблема разделения власти в вертикальном изменении актуальна для этой страны. Особую остроту она приобрела в преддверии проведения референдума в Шотландии, когда карьера премьер-министра Великобритании Дэвида Кэмерона находилась под угрозой. По результатам референдума Соединенное Королевство сохранило единство. "Нет" независимости сказали 2001926 человек (55%), в то время как "за" проголосовали 1617989 человек (45%). Явка на референдуме была рекордной - 84,5%. Оплотом сторонников независимости стали всего четыре округа из 32, среди которых, конечно, выделяется Глазго ("да" - 53,5%, 194779 человек). Премьер-министр пообещал, что намечается дальнейшее расширение независимости Шотландии (план будет готов к январю 2015 г.) <154>.
--------------------------------
<154> URL: http://www.bbc.co.uk/russian/uk/2014/09/140919_scotland_wrap_up.
Очередной этап процесса децентрализации, таким образом, завершился, однако сам процесс продолжается. Начало его, как и в случае "горизонтального среза" разделения властей, надо искать в далекой исторической перспективе, но конкретные конституционные преобразования были особенно активными на рубеже XX - XXI веков. В 1975 году по итогам работы королевской комиссии по конституционным вопросам был подготовлен специальный доклад, основные положения которого были сформулированы в законопроекте, предусматривавшем административную автономию для Шотландии и Уэльса. В соответствии с законопроектом предполагалось создание ассамблей (представительных органов власти), формируемых на основе прямых выборов. Ассамблее в Уэльсе предоставлялось право толкования законов, принятых Парламентом Соединенного Королевства, а Ассамблее в Шотландии - право издавать первичные и подзаконные акты по вопросам местного самоуправления, здравоохранения, социального обеспечения и образования. При этом Парламент Великобритании имел право вето в отношении этих актов. Вопросы экономики, включая нефтеразработку, установление и сбор налогов в местные бюджеты и многие другие, оставались в компетенции центральной власти. Законопроект в течение трех месяцев рассматривался в Палате общин, но так и не был принят.
Вноябре 1977 г. правительство лейбористов внесло в Палату общин два билля, отдельно по Шотландии и по Уэльсу, и, используя способы ограничения прений по законопроекту, сумело провести их через обе палаты. Законопроекты получили одобрение монарха, но не стали законами, так как для вступления их в силу, вопреки обычной процедуре, требовалось получить одобрение 40% избирателей в Шотландии и Уэльсе. Консультативные референдумы были проведены 1 марта 1979 г., и нужного количества голосов законопроекты не получили.
В1997 г. правительство лейбористов вновь возвращается к проектам об автономии Шотландии и Уэльса. В соответствии с Законом 1997 г. о референдумах в Шотландии и Уэльсе 11 и 18 сентября было проведено голосование, в ходе которого большинство шотландцев и валлийцев высказались в пользу воссоздания Парламента в Шотландии и Ассамблеи в Уэльсе, упраздненных несколько веков назад в результате присоединения Шотландии и Уэльса к Англии. Создание этих государственных органов означает децентрализацию власти в Великобритании и расширение самостоятельности регионов. Передачу полномочий от центра к регионам британские авторы определили термином "деволюция".
Деволюция - передача территориально локализованных полномочий от центра к регионам. В отличие от децентрализации, при которой центральная власть сохраняет за собой возможность возвращения переданных полномочий, деволюция предполагает более кардинальную трансформацию территориальной системы управления, передачу региональным органам не только исполнительных, но и
определенных законодательных полномочий, предоставление широкой автономии регионам и установление гарантий сохранения за ними переданных полномочий.
В зарубежной литературе разграничивают также деволюцию, представляющую собой передачу полномочий, осуществлявшихся ранее национальным парламентом или министерствами, территориальному представительному органу, и регионализацию, означающую предоставление больших полномочий в административной сфере территориальным коллективам с целью рационализации и модернизации управления в интересах повышения экономической конкурентоспособности на глобальных рынках <155>.
--------------------------------
<155> См.: Poggeschi G. The United Kingdom and France: A Stronger Decentralization or Just an Institutional "Maquillage" // The Changing Faces of Federalism: Institutional Reconfiguration in Europe from East to West / Ed. by S. Ortino, M. Zagar, V. Mastny. Manchester: Manchester University Press, 2005. P. 229.
Юридически Великобритания, как уже было отмечено, - единое (унитарное) государство, в состав которого входит 4 региона. Это подчеркивается во всех официальных документах (законах, актах правительства): каждый регион - неотъемлемая часть государства; гарантируется участие населения всех регионов в выборах в Палату общин Британского парламента; налоги, устанавливаемые Палатой общин, и законы, ею принимаемые, общеобязательны для населения всех регионов.
Фактически с конца 1990-х Великобритания является государством автономий (региональным государством), где отдельные регионы получили право на внутреннее самоуправление в различном объеме, в т.ч. на издание законов в пределах своей компетенции.
Население Англии - центрального в политическом отношении региона - составляет 85% от численности населения всего государства. Другие этносы, давшие названия соответствующим регионам, составляют меньшинство.
Объем и список передаваемых полномочий определяются индивидуально для каждого автономного региона на основе: а) референдума б) частного закона, принимаемого британским Парламентом (действует только на территории данного региона). Соответственно, различаются объем и источники предоставляемых регионам ресурсов.
Автономия любого региона может быть приостановлена на неопределенный период времени ввиду чрезвычайных обстоятельств. Переданные государственные полномочия в таком случае возвращаются центру и осуществляются центральным Правительством. Законодательством закреплен список как зарезервированных за государством полномочий, так и исключительных полномочий государства. Это означает, что на практике есть вопросы, которые будут переданы местным органам только в будущем, а есть полномочия, которые центр, безусловно, оставит за собой (безопасность, суды, полиция, пенсионные гарантии, внешняя политика, вооруженные силы).
Врамках конституционной реформы 1998 года автономный статус был предоставлен Шотландии, Северной Ирландии и Уэльсу. Шотландии и Северной Ирландии предоставлено право законодательного регулирования ряда вопросов (политическая автономия), Уэльсу - автономия административная (право издания региональным представительным органом подзаконных актов - постановлений во исполнение актов Британского парламента).
Входе реформы, которая в английской литературе трактовалась как деволюция, а в российской литературе - как региональная реформа, учреждались региональные органы публичной власти, которым был передан различный объем полномочий, устанавливались асимметричные отношения между регионами и центральными органами государственной власти <156>.
--------------------------------
<156> См. об этом: Коданева С.И. Британский регионализм (конституционная реформа). М., 2004.
Изначально законодательные полномочия предоставлялись только Парламенту Шотландии и Ассамблее Северной Ирландии. Парламент Шотландии получил право издавать законы в рамках своей законодательной компетенции по вопросам, не зарезервированным за центральными органами государственной власти (ст. ст. 28, 29 Акта о Шотландии 1998 года и приложение 5 к нему).
Существует регион, лишенный автономии, в данном случае - Англия, населенный национальным большинством, на том основании, что его интересы и так защищены большинством голосов в общенациональном Британском парламенте.
Регионы, имеющие статус автономий, получают государственные полномочия постепенно, поэтапно, данный процесс деволюции занимает десятилетия. В Северной Ирландии имел место т.н. теневой период, когда региональные органы (Национальная ассамблея, Правительство) были сформированы, но в течение года не осуществляли свои полномочия. Список вопросов, отнесенных к законодательной компетенции регионов, в каждом отдельном случае определяется специальным частным законом.
Вотношении Шотландии он содержит следующие вопросы: 1) сельское и лесное хозяйство; 2) образование; 3) окружающая среда; 4) родной язык; 5) здравоохранение; 6) жилищное строительство; 7) местное самоуправление; 8) экономическое планирование и развитие; 9) полиция и пожарная охрана; 10) тюрьмы; 11) социальная защита; 12) спорт, транспорт, туризм.
В1999 г. на основе проведенного в регионе референдума был воссоздан Парламент Шотландии. Срок полномочий Парламента составляет 4 года, в настоящий момент Парламент состоит из одной палаты численность - 129 депутатов. Формирование данного органа происходит путем всеобщих прямых выборов на смешанной основе (сочетание мажоритарной и пропорциональной систем): 73 депутата от 73 избирательных округов (мажоритарная система с униноминальным голосованием, first-past-the-post); по 7 депутатов избираются от 8 регионов Шотландии с пропорциональным голосованием по партийным спискам или за независимых кандидатов (всего 56). Каждый избиратель имеет 2 голоса и получает по 2 бюллетеня для голосования. На выборах 2003 года ни одна из партий не получила абсолютного большинства голосов.
Председатель и два его заместителя избираются депутатами из своего числа.
Государственные полномочия Парламента Шотландии в целом аналогичны полномочиям британского Парламента, они включают:
Законодательные полномочия (рассмотрение и издание законов), но законодательная компетенция ограничена специальным (частным) законом, принятым центральным органом. Правом на законодательную инициативу обладают Правительство Шотландии (исполнительные законопроекты), Комиссии Парламента (законопроекты комиссий) и отдельные депутаты (частные законопроекты).
Исполнительные полномочия, а именно формирование из своего числа регионального правительства.
Контрольные полномочия, при этом контроль осуществляется за региональным органом исполнительной власти - Правительством Шотландии и отдельными департаментами. Парламент создает следственные комиссии, может привлекать к политической ответственности правительство.
ВАкте о Северной Ирландии 1998 года выделялись три группы вопросов: исключительные, относящиеся к ведению национального парламента (приложение 2 к Акту о Северной Ирландии 1998 года), зарезервированные, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции национального Парламента
иАссамблеи (приложение 3 к Акту), и остальные вопросы, которые рассматривались как переходящие к региону. Ассамблея Северной Ирландии могла издавать законы с согласия государственного секретаря по делам Северной Ирландии в отношении зарезервированных и переходящих вопросов (ст. ст. 6, 8). Возможность издания законов Национальной ассамблеей Уэльса предусмотрена только Актом об управлении Уэльсом 2006 года. Для реализации этого права требуется проведение регионального референдума по соответствующему вопросу и издание приказа в Совете, одобренного национальным Парламентом.
Следует отметить, что в Великобритании предоставление законодательных полномочий регионам не затрагивало принцип верховенства парламента и его право издавать законы для этих регионов. В опубликованном в октябре 1999 года Меморандуме о взаимопонимании между администрацией Великобритании, Шотландии и Уэльса отмечалось, что Парламент Великобритании сохраняет право издавать законы по любому вопросу, независимо от того, был он передан регионам или нет. Однако правительство Великобритании намерено придерживаться конституционного соглашения о том, что Парламент страны не будет, как правило, издавать законы в отношении переданных полномочий без согласования с представительным органом соответствующего региона. Если по какому-то вопросу в ходе консультаций соглашение достигнуто не будет, этот вопрос может быть вынесен на рассмотрение Судебного комитета Тайного совета.
Введении британского Парламента остались: полномочия по вопросам конституционного строя, внешней политики, обороны, национальной безопасности, финансово-экономической системы и обеспечения единого рынка товаров и услуг, социального обеспечения, регулирования транспорта и радиовещания.
Шотландский Парламент обладает полномочиями в вопросах налоговой политики на территории Шотландии, но финансироваться его деятельность должна на основе решений Парламента Великобритании.
Исполнительная власть осуществляется правительством, формируемым на парламентской основе и подотчетным Парламенту Шотландии. При этом пост министра центрального правительства по делам Шотландии сохраняется.
Для Ассамблеи Уэльса реформа предусмотрела иной статус, нежели для Парламента Шотландии. Ассамблея не наделяется законодательными полномочиями (административная автономия), а получает лишь право расширительного толкования законов, принятых британским Парламентом применительно к особенностям регионального развития Уэльса. К компетенции Ассамблеи отнесены вопросы
здравоохранения, жилищного строительства, просвещения, культуры, спорта. По выборам в Ассамблею также действует смешанная избирательная система: из 60-ти депутатов 40 - по округам, а 20 - по партийным спискам. Развитие партийных предпочтений электората происходило по тому же алгоритму, что и в Шотландии. Финансирование деятельности Ассамблеи осуществляется на основе решений британского Парламента.
Возможность издания законов Национальной ассамблеей Уэльса предусмотрена только Актом об управлении Уэльсом 2006 года. Для реализации этого права требуется проведение регионального референдума по соответствующему вопросу и издание приказа в Совете, одобренного национальным Парламентом. Таким образом, в Уэльсе положено начало преобразованию административной автономии в политическую.
Еще более сложно складывались отношения центрального правительства с Северной Ирландией. Это обусловлено историей присоединения Северной Ирландии к Великобритании. В 1801 г. Законом об унии Ирландия была присоединена к Великобритании. Колонисты из Англии и Шотландии (протестанты по вероисповеданию), переезжавшие на остров, составили большинство населения в северо-восточной его части.
В1921 году по англо-ирландскому Соглашению об Ирландском свободном государстве (Эйре) южная и северо-западная части Ирландии обрели статус Доминиона, а в 1959 г. - независимости. Северо-восточная часть острова осталась в составе Великобритании и получила название Северная Ирландия. Большая часть населения этой территории - протестанты, потомки английских и шотландских переселенцев, меньшую часть составляют католики-ирландцы. С 1922 по 1972 г. в Северной Ирландии действовал порядок осуществления власти, получивший название "система стормонта". Был сформирован Парламент (стормонт), состоящий из двух палат. На основе представительства в нижней палате формировалось ответственное перед Парламентом правительство. При этом центральные органы власти и управления Великобритании сохраняли свое верховенство в отношении государственных органов Северной Ирландии. В 1972 г. система стормонта была заменена системой прямого правления из Лондона. В соответствии с Законом о временных мерах 1972 г. была приостановлена деятельность стормонта, а вся полнота власти передана центральному правительству (Кабинету), в составе которого учредили новую должность государственного секретаря по делам Северной Ирландии. Борьба, которую ведут, в том числе и неконституционными методами, католики-ирландцы, обусловливает особенности конституционного регулирования в этом регионе. Характерной чертой правопорядка в Северной Ирландии является действие чрезвычайного законодательства, применение которого создает условия превышения полномочий органами государства и нарушений прав граждан. В рамках конституционной реформы лейбористского правительства Тони Блэра был изменен порядок взаимоотношений центрального правительства и Северной Ирландии.
ВАкте о Северной Ирландии 1998 года выделялись три группы вопросов: исключительные, относящиеся к ведению национального Парламента (приложение 2 к Акту о Северной Ирландии 1998 года), зарезервированные, относящиеся к сфере конкурирующей компетенции национального Парламента и Ассамблеи (приложение 3 к Акту), и остальные вопросы, которые рассматривались как переходящие к региону. Ассамблея Северной Ирландии могла издавать законы с согласия государственного секретаря по делам северной Ирландии в отношении зарезервированные и переходящих вопросов (ст. ст. 6, 8).
Органы местной власти и реформа местного управления. На всех уровнях административно-территориального деления Соединенного Королевства местная власть представлена органами местного самоуправления. Самоуправление в административно-территориальных единицах осуществляется советами, избираемыми населением. Исключение составляют графства Северной Ирландии и столичные графства Англии, а также Большой Лондон.
В июне 1997 года Великобритания подписала Европейскую хартию о местном самоуправлении, которая предусматривает определенные стандарты прав органов местного самоуправления в европейских странах. И хотя крупная реформа местного управления была проведена в 1974 - 1975 гг., присоединение Великобритании к Европейской хартии предполагало новые изменения. Так, в рамках конституционной реформы, проведенной лейбористами, 2 мая 1998 г. состоялся референдум по вопросу о воссоздании Городского собрания и избрании мэра Лондона. Большинство жителей столицы высказалось в пользу таких изменений. После принятия Парламентом соответствующего закона выборы были назначены на май 2000 года.
Порядок формирования и состав органов местной власти. Члены местных советов (советники) избираются гражданами на определенный срок. Они осуществляют свою деятельность на безвозмездной