Материал: Авакьян

основе и в сочетании с основной профессиональной деятельностью. При этом по действующему законодательству советники имеют право на освобождение от работы на определенный срок при выполнении своих депутатских обязанностей. Работодатель обязан не только предоставлять советнику такую возможность, но и оплачивать это время по средней ставке заработной платы. Совет избирает из числа советников председателя (в столичных районах и в округах столичных графств он именуется мэром) и формирует комитеты, в состав которых могут входить наряду с советниками и другие лица. Основная форма работы совета - сессия, на которой рассматриваются наиболее важные вопросы местного самоуправления.

Компетенция. Законодательство определяет компетенцию органов местного самоуправления каждого уровня административно-территориального деления. Советы графств занимаются вопросами: а) транспортного развития; б) дорожного движения; в) охраны порядка (полиции); г) образования; д) социального обслуживания; е) пожарной безопасности. К компетенции советов округов относятся: а) здравоохранение; б) местное планирование; в) жилищное строительство. Советы приходов или общие собрания избирателей (в тех приходах, где население насчитывает менее 150 избирателей, советы не могут создаваться по закону) решают все те вопросы, которые не входят в компетенцию вышестоящих советов.

Акты. Решения нормативного характера, принимаемые органами местного самоуправления, являются, как правило, актами делегированного законодательства. Это логически следует из доктрины inter vires, в соответствии с которой местные органы власти осуществляют свои полномочия в пределах, определенных им центральной властью. Нормативные постановления органов местного самоуправления устанавливают общеобязательные правила для определенной территории и до вступления в силу должны быть утверждены соответствующим (в зависимости от предмета регулирования) центральным правительственным ведомством. Законность актов органов местной власти, т.е. их соответствие закону, на основе которого им были делегированы полномочия, контролируется судебными органами. Если суд установит, что имело место превышение полномочий (ultra vires), то действия, осуществленные на его основе, признаются не имеющими юридической силы <157>.

--------------------------------

<157> Конституционное право зарубежных стран / Под ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Норма, 2004. С. 434 - 435.

Организация местного самоуправления в четырех регионах различается. В отношении каждого региона принят особый частный закон, регулирующий местное самоуправление. Различается территориально-административное деление регионов, различается устройство органов местного самоуправления, весьма различается их компетенция - круг вопросов, которые решают органы местного самоуправления. Поэтому затруднительно давать общую характеристику местного самоуправления в Великобритании в целом.

Схема организации и взаимодействия органов местного самоуправления на уровне общины или города (муниципалитета) примерно соответствует тому, что понимается под "комиссионной моделью" местного самоуправления в Европе и США. Особенностью является то, что на местном уровне строгое разделение властей на представительные и исполнительные органы отсутствует (что, в общем, не нарушает основных принципов, установленных Европейской хартией местного самоуправления).

Члены Совета принимают все важнейшие решения в пределах полномочий органов местного самоуправления (местный бюджет, программы развития, формирование муниципальных департаментов) и сами же обеспечивают и контролируют их исполнение, возглавляя муниципальные департаменты и представляя отчеты на заседаниях Совета. Советники работают на общественных началах. Срок полномочий Совета - 4 года.

До 1990-х годов основной территориально-административной единицей Англии было графство (county), которое включало как сельскую территорию, так и крупные города (г. Лондон фактически приравнивался к одному из Графств). Смысл начатой в 1996 г. и проведенной к 2000-м годам реформы местного самоуправления сводится к тому, чтобы:

а) выделить из территории графств города с прилегающими территориями; б) на основе выделенных городских территорий формируются новые единицы - унитарные

образования со своими органами местного самоуправления, унитарными Советами, полномочиями, ресурсами, при этом новые единицы занимают только часть территории страны;

в) в оставшихся 34 графствах реальные административные функции и полномочия передаются округам (территориальная основа - избирательные округа);

г) таким образом, традиционные графства остаются в основном на карте, в целом задумана двухуровневая система местного самоуправления вместо существовавшей трехуровневой;

д) город Лондон образует самостоятельную единицу со своими органами местного самоуправления

(всенародно избираемые Ассамблея Большого Лондона, состоящая из 25 человек и Мэр) и полномочиями: социально-экономическое планирование, транспорт, полиция и др. Лондон, в свою очередь, делится на округа;

е) низовая территориально-административная единица в Англии - приход (заимствовано от церковной организации населения) или городской совет (town council). Приход соответствует поселку или маленькому городу с прилегающей территорией.

Население приходов с численностью от 150 до 200 человек может самостоятельно решать вопрос о создании Совета или замене его на общее собрание граждан, при численности населения менее 150 человек формирование общего собрания обязательно.

Всего в Англии 10 тыс. приходов, из которых 8 тыс. имеют свои советы.

Собрание избирает на определенный срок своего председателя, который осуществляет текущее управление в периоды между собраниями. Он отчитывается о своей деятельности перед собранием и может быть переизбран досрочно.

Вопросы компетенции Совета прихода: отвечает за сбор местных налогов и сборов, жизнеобеспечение общины, места отдыха, экологию, участвует в планировании застройки.

Уэльс, Шотландию и Северную Ирландию реформа местного самоуправления затронула незначительно. С 1996 года Уэльс состоит из 22 единиц местного самоуправления: 12 графств и 10 округов (до этого - 13 графств).

Таким образом, в Уэльсе действуют два уровня местного самоуправления, на обоих создаются советы. Низовая территориально-административная единица в городах, на селе - община. Общинные советы полномочны в вопросах: сбора местных налогов и сборов, жизнеобеспечения населения общины, мест отдыха, экологического состояния территории, участия в социально-экономическом планировании развития (дают рекомендации Совету графства/округа).

Шотландия разделена на 32 территории (council areas), каждая управляется Местным советом (local council). Крупные города, например Глазго, также имеют статус территорий. Территории значительно различаются как по своей общей площади, так и по численности населения. Например, Хайленд является крупнейшей территорией Шотландии по площади (26 тысяч кв. км), крупнейшая по численности населения - Глазго (600 тысяч человек). Территории состоят из общин. Общину может составлять небольшой город, поселок. Население избирает Совет общины. Советники работают на общественных началах, Совет исполняет в основном консультативные функции (т.е. закон не предписывает ему обязательных полномочий) - компетенция: экологическое состояние территории и социально-экономическое планирование.

Территориальное деление Северной Ирландии - 26 округов с выборными Советами. В двух городах - Белфасте, Дерри население избирает городские советы. Особенностью является то, что в Северной Ирландии, в отличие от других регионов, действует только один уровень местного самоуправления.

В компетенцию окружных и городских советов входят: выдача лицензий на торговую деятельность, управление парками и местами отдыха, контроль за экологическим состоянием территории, уборка мусора и отходов, регулирование туризма, искусство и культура, экономическое развитие округа или города. Также местные советы имеют право давать рекомендации региональным органам по вопросам социально-экономического планирования, образования, жилищного строительства, здравоохранения.

Органы местного самоуправления Великобритании имеют право издавать подзаконные акты во исполнение законов, принятых Британским Парламентом, Парламентом Шотландии, Национальной ассамблеей Северной Ирландии. Органы местного самоуправления в Великобритании имеют полномочия взимать налоги на собственность (property taxes) в пределах, установленных центральным правительством. Также источником финансирования является плата за социальное обслуживание и трансферты из государственного бюджета. В компетенцию местного самоуправления в Великобритании входят, в частности, следующие вопросы: коммунальное обслуживание, вопросы окружающей среды, образование и школы, транспорт, дороги (скоростные магистрали), регулирование дорожного движения, социальное обслуживание, пожарная охрана, санитария, социально-экономическое планирование, жилищное строительство, парки и места отдыха, организация выборов в государственные органы (в т.ч. регистрация избирателей) <158>.

--------------------------------

<158> См.: Лангинен А.В. Основные результаты реформы местного государственного управления и самоуправления в Великобритании // Научный вестник Уральской академии государственной службы. 2009. Выпуск N 4(9); URL: http://vestnik.uapa.ru/issue/2009/04/06.

Охрана общественного порядка является функцией полиции. В отличие от государств континентальной Европы, в Великобритании полиция не подчиняется министерству внутренних дел в административном плане. Фактически управление полицией осуществляется органами местного

самоуправления. Несколько Советов на уровне округа либо унитарного образования путем делегирования представителей из своего числа формируют Управление полиции. Управление имеет полномочия назначать и смещать с должности главного констебля, который руководит полицейскими силами на территории данных округов или унитарных образований. В Лондоне полиция подчинена мэру. Численность сил государственной полиции сравнительно невелика. Организация медицинского обслуживания населения, снабжение газом и водой, электричеством и канализация в настоящее время не входят в полномочия британских органов местного самоуправления. Эти функции осуществляются правительством Великобритании посредством формируемых им национальных и региональных советов, являющихся органами государственного управления на местах.

Вопросы

1.Почему британские ученые отдали предпочтение историческому методу исследования институтов власти Соединенного Королевства, а не сочли удачным метод поиска соответствия между современной практикой и принципом разделения властей? Какой из двух подходов вы избрали бы для исследования отечественной практики государственного строительства? Аргументируйте ответ.

2.Какие факторы обусловили эволюцию отношения британских исследователей к изучению конституционализма Британии с позиций принципа разделения властей? С кем вы готовы согласиться из числа британских исследователей: с теми, кто считает, что разделения властей в Соединенном Королевстве нет и не было, или с теми, кто придерживается иного подхода? Аргументируйте.

3.Каковы особенности правового регулирования деятельности британского Правительства и других институтов исполнительной власти? Какое значение имело бы закрепление в статутном праве компетенции Правительства Великобритании в аспекте принципа разделения властей?

4.Как соотносятся усиление влияния центральной исполнительной власти в Британии с ее ответственностью за свою деятельность? В чем суть британских реформ 80-х, 90-х гг. по реорганизации исполнительной власти? Как изменились с появлением агентств "следующие шаги" место и роль Правительства в государственном механизме?

5.Характерны ли для России те виды ответственности Правительства, которые существуют в Великобритании? Чем обусловлены затруднения в определении содержания, форм и пределов ответственности британского Правительства? Существуют ли они в России? В чем вы видите сходство и различие тех правовых и политических инструментов, которые призваны обеспечивать ответственное поведение Правительства в России и в Великобритании?

Глава 6. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И РАЗДЕЛЕНИЕ ВЛАСТЕЙ В ФЕДЕРАТИВНОЙ РЕСПУБЛИКЕ ГЕРМАНИЯ

А.М. АРБУЗКИН

§ 1. Становление современной организации власти в стране

Федеративная Республика Германия - государство в Центральной Европе (далее по тексту также - Германия, ФРГ). Граничит с девятью государствами. Площадь страны составляет около 357 тысяч квадратных километров, население - 80,2 млн. человек (по переписи 2011 г.). Доля городского населения составляет 87%. Средняя плотность населения - около 230 человек на кв. км. В этническом отношении Германия - многонациональное государство с преобладанием титульной нации. Немцы составляют 95,1%, турки - 2,3%, итальянцы - 0,7%, греки - 0,4%, поляки - 0,4%. Кроме того, Германия всегда была привлекательной для иностранных переселенцев, которых насчитывается сейчас около 7 млн. человек. Это выходцы из Турции, стран Восточной Европы, а также США (осевшие здесь военнослужащие оккупационных войск США). Есть представители и других государств, в том числе и русские, и "новые", и старые. Есть и так называемые советские немцы, т.е. те немцы, которые вернулись на историческую родину из СССР и России.

Религия в этой стране занимает далеко не последнее место. Большинство верующих (45%) - протестанты, католики составляют 37%, мусульмане - 2%. Государственный язык - немецкий. Столицей является город Берлин.

Действующая система органов власти складывалась в ходе исторического развития. Начало становлению единого германского государства было положено после разгрома наполеоновской армии. По решению Венского конгресса (1814 - 1815 гг.) был образован конфедеративный Германский союз, включавший 39 суверенных государств, среди которых были империя, курфюршество, великие герцогства, княжества и вольные города. Этот союз положил начало федерализации Германии <159>.

Революционные события 1848 - 1849 гг., прусские войны с Данией, Австрией и Францией способствовали укреплению внутренних связей внутри Германского союза, и, наконец, мудрая политика Отто фон Бисмарка привела к объединению германских государств во Вторую Германскую империю, которая была объявлена "вечным союзом" и включала 25 государств, в том числе три вольных города (Бремен, Гамбург и Любек). Последовавший за этим империалистический передел рынков привел к резкому обострению международных отношений. Результатом всего этого стала Великая война (1914 - 1918 гг.). Война привела к краху внутренней и внешней политики Германии. После ноябрьской революции 1918 г. и гражданской войны (весна 1919 г.) произошло коренное изменение всего государственного строя Германии. В июле 1919 г. в Веймаре Учредительным собранием была принята новая Конституция, получившая название Веймарской, заложившая основы новой государственности и оказавшая существенное влияние на дальнейшее развитие Германии.

--------------------------------

<159> См. об этом: Политические системы современных государств: Энциклопедический справочник: В 4 т. / МГИМО (У) МИД России. ИНОП; гл. редактор А.В. Торкунов; науч. редактор А.Ю. Мельвиль; отв. редактор М.Г. Миронюк. М.: Московские учебники и Картолитография, 2009. Т. 1: Европа. С. 153.

Согласно Веймарской конституции, законодательную власть осуществлял Рейхстаг - представительный орган, избиравшийся на основе "всеобщей, равной, прямой и тайной подачи голосов на началах пропорционального представительства мужчинами и женщинами, достигшими 20-летнего возраста" (ст. 22).

Главой государства являлся Президент империи, избиравшийся прямыми выборами на 7 лет из числа граждан Германии, достигших 35 лет. Президент самостоятельно формировал Правительство Германии во главе с Рейхсканцлером. Рейхсканцлер и имперские министры несли ответственность перед Президентом империи и Рейхстагом.

Президент империи имел право распускать Рейхстаг, а последний вправе был выдвигать обвинение против Президента и направлять материалы дела в Государственный суд Германии.

Для представительства германских областей (земель) в законодательстве и управлении империи формировался рейхсрат (ст. 60), состоявший из представителей региональных правительств. Рейхсрат и имперское правительство согласовывали между собой законопроекты, вносимые в Рейхстаг (ст. 69).

Веймарская конституция закрепляла также основы устройства судебной системы во главе с Верховным государственным судом Германской империи, в частности принцип независимости судей (ст. 102), пожизненное назначение судей общих судов (ст. 104) и др.

Таким образом, Веймарская конституция закрепляла смешанную форму республиканского правления, которая, как известно, таит в себе возможность сосредоточения власти в руках одного из субъектов власти.

С приходом к власти национал-фашизма в Германии установился авторитарный режим, были уничтожены даже зачатки демократической организации общества и государства. Фашизм вверг страну в мировую войну, которая закончилась для Германии полным поражением.

После поражения во Второй мировой войне Германия была оккупирована и разделена на четыре сектора: французский, британский, американский и советский. На территории трех западных секторов была в 1949 г. образована Федеративная Республика Германия, столицей которой стал Бонн. На восточной территории была образована Германская Демократическая Республика со столичным городом Берлином. Сам Берлин был разделен на два сектора. Восточный Берлин был провозглашен столицей ГДР, Западный Берлин являлся самостоятельной политической единицей с особым международным статусом. Образование двух немецких государств было юридически закреплено в Основном законе ФРГ от 23 мая 1949 г. и в Конституции ГДР, принятой 7 октября 1949 года.

Политические реформы 1980 - 1990-х годов XX века привели к новому переустройству Германии. Хотя политики 90-х годов говорили об объединении Германии, более точным обозначением имевшего место в 1990 году процесса является присоединение территории ГДР к ФРГ. Берлинская стена, являвшаяся символом политического раскола, была разрушена, Берлин провозглашен столицей Германии, а действие Основного закона ФРГ распространено на всю территорию Германии.

При разработке текста Основного закона были учтены уроки Веймарской конституции. Веймарская конституция содержала основные положения организации системы власти в условиях республиканской формы правления и федеративного устройства. Некоторые элементы устройства данной системы государственной власти были впоследствии перенесены в Основной закон ФРГ 1949 г. А отдельные статьи Веймарской конституции являются составной частью названного Закона, в частности регулирующие взаимоотношения государства и религии.

По мнению самих немецких юристов, а также ученых других стран, заложенное в Веймарской

конституции так называемое двойное представительство нации, а именно главой государства и имперским парламентом (или дуализм президентской и парламентской систем), стало причиной "хромающего парламентского правления", в которой имперский Президент, используя свои полномочия, был в состоянии изменить всю систему государственной власти. Это и позволило сосредоточить всю полноту власти в руках человека с диктаторскими амбициями <160>.

--------------------------------

<160> См. об этом: Баев В.Г. Веймарская конституция Германии: узловые проблемы германской государственности 1919 - 1933 гг. // Конституционное и муниципальное право. 2006. N 5; СПС КонсультантПлюс.

Как позитивный, так и негативный опыт разработки и реализации Веймарской конституции учитывались при формулировании положений Основного закона 1949 года. Наименование органов власти в Основном законе в какой-то степени перекликается с наименованием органов власти Веймарской Республики.

Главой государства является Федеральный президент. Хотя ни в Основном законе, ни в иных законах термин "глава государства" не используется, вывод о том, что Федеральный президент является главой государства, вытекает из характера его функций и полномочий, закрепленных в Основном законе.

Федеральный президент избирается специфическим органом - Федеральным собранием. Федеральный закон ФРГ от 25 апреля 1959 г. (с последующими изменениями и дополнениями) определяет порядок выборов Федерального президента и процедуру выборов членов Федерального собрания в ландтагах земель. Федеральное собрание состоит из членов Бундестага и такого же числа членов, избираемых ландтагами земель на началах пропорциональности. От каждой земли в состав Федерального собрания избирается такое же количество членов, сколько от этой земли избрано депутатов в состав Бундестага. Созывается Федеральное собрание президентом Бундестага (т.е. председателем нижней палаты парламента) за 30 дней до окончания срока полномочий действующего Президента. Президентом может быть избран гражданин ФРГ, обладающий избирательным правом и достигший 40 лет. Президент избирается на 5 лет и может еще переизбираться только 1 раз (ст. 54 Основного закона). Для избрания необходимо получить абсолютное число голосов, но если в ходе двух туров ни один из кандидатов не набирает нужного количества голосов, то в третьем туре достаточно относительного большинства голосов.

Законодательная власть в ФРГ осуществляется парламентом. В Основном законе и этот термин не получил отражения, если не считать производных от него слов (парламентский контроль, Парламентский совет и т.п.). Возможно, это и вызвало дискуссии по вопросу о том, что считать парламентом ФРГ. Одни исследователи считают, что в Германии действует двухпалатный парламент, состоящий из Бундестага и Бундесрата <161>. Другие авторы называют парламентом только Бундестаг, а Бундесрат является представительным органом земельных правительств. Обосновывается эта позиция тем, что Бундесрат не избирается, а включает членов земельных правительств, входящих в его состав по должности <162>.

Bibliographisches Institut & F.A. Brockhaus, 2010. Lizenzausgabe Bonn: Bundeszentrale politische Bildung.

Первая позиция представляется более обоснованной. Во-первых, мировой практике известны различные процедуры формирования верхних палат парламентов (прямые выборы, избрание представителей органами государственной власти субъектов федерации, назначение главой государства и т.п.). Здесь важна не столько процедура наделения соответствующим мандатом, сколько сам факт представительства интересов субъекта в федеральном парламенте. Во-вторых, если вывести Бундесрат из состава парламента, то с учетом имеющейся процедуры принятия закона при определенных условиях (состояние законодательной необходимости) только Бундесратом получается, что законодательствует в демократическом правовом государстве вовсе и не парламент, а какой-то иной орган! Вряд ли это допустимо. Поэтому более правильно, как представляется, считать германский парламент двухпалатным, состоящим из Бундестага и Бундесрата <163>.

--------------------------------

<163> См. об этом: Осавелюк А.М. Конституционное право зарубежных стран: Учеб. пособие. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2010. С. 371 - 372.

Бундестаг избирается на основе прямых равных свободных выборов при тайном голосовании. Депутаты Бундестага избираются на четыре года. Применяется смешанная избирательная система.