Материал: Авакьян

органов.

Конституционный круг полномочий Президента очерчен так, что на протяжении развития данного института эта сфера расширялась без изменения текста Конституции. Частично эти изменения происходили за счет собственной активности Президента и практики Верховного суда, который своими решениями поддерживал развитие данного процесса, частично за счет делегирования Конгрессом отдельных полномочий Президенту. Но так или иначе наиболее явными критериями для систематизации

В первую входят полномочия Президента, прямо предусмотренные Конституцией, которые тем не менее могут трактоваться расширительно. Среди них особо следует отметить те, которые обеспечили основу для президентской экспансии в сферу ведения Конгресса: это обязанность заботиться о том, чтобы законы добросовестно исполнялись <95>, а также право, действуя по совету и с согласия Сената, назначать высших государственных должностных лиц.

--------------------------------

<95> В этой связи от Президента требуется реализация законодательных программ, составляемых Конгрессом, и он может воздействовать на данный процесс по своему усмотрению.

Вторую группу подразумеваемых или присущих Президенту полномочий составляют те из них, которые, хотя и не установлены в Конституции, но выводятся из ее духа, обязанностей Президента и потребностей практической политики. Еще А. Гамильтон писал о подразумеваемом праве Президента отстранять федеральных чиновников от должности, признавать новые правительства иностранных государств и судить об обязательствах, вытекающих из заключенных Соединенными Штатами международных договоров <96>.

--------------------------------

<96> Мишин А.А., Власихин В.А. Указ. соч. С. 81.

Упрактики расширения подразумеваемых полномочий были противники, как среди президентов, так

исреди сенаторов <97>, но их позиция не получила поддержку судебной власти и, следовательно, не приобрела обязательной силы, поэтому на протяжении истории США многие главы исполнительной власти исходили из того, что могут делать все, что диктуется интересами нации, если это прямо не запрещено Конституцией или законом. Именно на подразумеваемую привилегию исполнительной власти, предполагающую полную конфиденциальность бесед Президента с помощниками <98>, ссылался Президент Р. Никсон, отказавшись выдать суду и следствию магнитофонные записи своих разговоров с лицами из ближайшего окружения. Такая позиция Р. Никсона спровоцировала острейший конфликт между Президентом, Конгрессом и судебной властью, обстоятельства которого в 1974 году стали предметом рассмотрения Верховного суда, когда он в своем решении по делу "Соединенные Штаты против Никсона" (United States v. Nixon) <99> сформулировал целый ряд ценных суждений, полезных для выстраивания конституционного баланса между институтами власти, в частности:

--------------------------------

<97> Так, Президент В. Тафт и его немногочисленные последователи полагали, что любая президентская акция должна опираться на прямое уполномочие Конституции или федерального закона. Сенатский комитет по иностранным делам в 1964 году сформулировал в одном из своих докладов суждение о том, что ни подразумеваемые, ни чрезвычайные полномочия Президента не имеют никаких юридических оснований. См.: Мишин А.А., Власихин В.А. Указ. соч. С. 81.

<98> Впервые эта привилегия, под которой понимают право Президента удерживать определенную информацию, представляющую интерес для другой ветви власти, была заявлена Президентом Томасом Дефферсоном, когда Суд под председательством Джона Маршалла в 1807 году вызвал Президента на заседание под угрозой наказания. В этом знаменитом процессе "Соединенные Штаты против Бурра" (об измене бывшего вице-президента Аарона Бурра) Президенту Джефферсону было предъявлено требование представить определенные документы суду. Джефферсон отказался отвечать на вопросы и предоставить сведения, обосновав свою позицию привилегией исполнительной власти. Попытался на нее сослаться и Президент Р. Никсон, отказавшийся предоставить запрашиваемые судом документы в рамках расследования "уотергейтского скандала".

<99> 418 US 683 (1974) United States v. Nixon. Обстоятельства дела приводятся по публикации: Баренбойм П. Тридцатилетие Уотергейтского дела // Законодательство и экономика. 2004. N 8. С. 74 - 78.

Текст решения на английском языке доступен на сайте: http://supreme.justia.com/us/418/683/case.html.

-признал, что привилегия конфиденциальности переговоров Президента и его помощников имеет фундаментальное значение <100> для функционирования правительства (обеспечивает доверительные отношения между Президентом и его подчиненными) и неразрывно связана с разделением властей, зафиксированным в Конституции;

--------------------------------

<100> Суд признал, что определенные полномочия и привилегии проистекают из самой природы перечисленных в статье II Конституции полномочий; охрана конфиденциальности информации, находящейся в распоряжении Президента, имеет схожие конституционные основания в той мере, в которой эта конфиденциальность имеет отношение к эффективному отправлению функций Президента, она является конституционно обоснованной, но в случае, если это не связано с военными и дипломатическими вопросами, привилегия исполнительной власти менее значима по сравнению с интересами суда и сторон по судебному спору, что касается их доступа к важным и относимым доказательствам по делу.

-отказал в признании абсолютного характера данной привилегии, обосновав это тем, что общая ссылка на публичный интерес, якобы заключенный в ней, недостаточна, когда приходится сопоставлять

указанную привилегию с другими конституционными ценностями;

-назвал те основания, опираясь на которые он готов признать привилегию конфиденциальности допустимой: необходимость защитить военные, дипломатические секреты или секреты в области национальной безопасности;

-подчеркнул еще раз, что, распределяя суверенную власть между тремя ветвями, основатели Конституции не имели намерения придать разделенным властям абсолютную независимость: "Хотя Конституция распределяет полномочия, чтобы наилучшим образом обеспечить свободу, она предполагает также, что практика объединит рассредоточенные полномочия в работоспособную власть. Она устанавливает раздельность, но и взаимозависимость властей, их самостоятельность, но и взаимодействие" (Youngstown Sheet & Tube Co. v. Sawyer, 343 U.S. 635 (1952), совпадающее мнение судьи Джексона);

-оценив возможный ущерб охраняемым Конституцией ценностям, который последует за признанием абсолютной привилегии Президента против выполнения требований уголовных законов, установил, что такое признание разрушит конституционный баланс работоспособной власти и серьезно ослабит роль судов, закрепленную статьей 3 (Конституции США);

-указал, что разрешать конфликт интересов между Президентом и Судом надо так, чтобы

сохранить основные функции каждой ветви;

-сформулировал идею о необходимости рассмотрения предполагаемой привилегии конфиденциальности в свете исторической приверженности американцев принципу верховенства права, который, по утверждению суда, "нигде не проявляется более основательно, чем в ходе справедливого отправления уголовного правосудия", то есть при выполнении его двойной цели: чтобы виновный не ушел от ответственности и чтобы невиновный не пострадал (Berger v. United States, 295 U.S. 88 (1935));

-заключил, взвесив президентскую привилегию удержания доказательств (явным образом относящихся к уголовному разбирательству) и ценность верховенства права, выражающуюся в гарантии надлежащей правовой процедуры, что признание привилегии в рассматриваемом деле

может серьезно повредить основной функции судов;

-дал ясно понять, что решение о признании того или иного материала не подлежащим огласке ввиду действия привилегии исполнительной власти могут принимать только сами суды <101>, тогда как любой иной вывод на сей счет вступил бы в противоречие с основополагающей концепцией разделения властей и системой сдержек и противовесов, которые вытекают из тройственной схемы устройства государственного механизма;

--------------------------------

<101> Именно этот вывод У. Бернам считает наиболее важным из результатов рассмотрения дела Никсона. См.: Бернам У. Указ. соч. С. 66 - 67.

-на основании приведенных аргументов и промежуточных выводов Верховный суд пришел к итоговому заключению о том, что если доводы в пользу привилегии конфиденциальности относятся к материалам, которые требуются для использования в уголовном процессе и основываются только на общей заинтересованности в секретности переговоров Президента с помощниками, то указанные доводы не могут возобладать над фундаментальными требованиями должной правовой процедуры в рамках справедливого отправления уголовного правосудия... Данное решение предопределило отставку Р.

Никсона, но сохранило за американскими президентами стратегические возможности расширения своей власти на основе подразумеваемых полномочий как привилегии исполнительной власти.

Третью группу президентских полномочий, которая постоянно увеличивается, составляют полномочия Президента, делегируемые ему Конгрессом. Принцип разделения властей предполагает возможность делегации Президенту только административных полномочий. В действительности же Конгресс, нарушая Конституцию, делегирует ему и законодательные полномочия. Для оправдания этой практики была создана теория о общенациональном мандате Президента.

Четвертую группу полномочий, не отраженных в Конституции, но признанных конституционной доктриной США, составляют те, которые явочным порядком берут на себя президенты в ситуациях кризисов, чрезвычайных обстоятельств (от войн до забастовок). Они запрашивают на время данные полномочия у Конгресса, но и по истечении чрезвычайных обстоятельств на практике полномочия продолжают оставаться в силе <102>.

--------------------------------

<102> Мишин А.А., Власихин В.А. Указ. соч. С. 82 - 83.

Руководствуясь вторым критерием и разделив полномочия главы государства на присущие традиционному и современному президентству, можно определить, в каких сферах произошла институциализация новых форм президентской активности.

Президентская власть дорузвельтовской эпохи именуется в специальной литературе традиционной , а послерузвельтовской - обозначается как современная. Отличия между ними выразились в возрастании на втором этапе полномочий исполнительной власти и превращении Президента в доминирующую фигуру государственного управления. Сильные главы государств, которые стремились к расширению своих полномочий за пределы конституционных, были и до Ф.Д. Рузвельта. Это, например, Д. Вашингтон, Т. Джефферсон, Э. Джексон, А. Линкольн, Т. Рузвельт и В. Вильсон. Но те действия упомянутых политических деятелей, которые выразились в превышении их конституционных полномочий, не привели к институциональным изменениям в государственном механизме.

Время традиционного президентства характеризуется наличием у главы исполнительной власти двух главных групп полномочий: прямо закрепленных в Конституции и подразумеваемых.

На этапе современного президентства <103> у главы государства появились делегированные и чрезвычайные полномочия. Только вступая на президентскую должность в начале 1933 г., Ф.Д. Рузвельт уже заявил о твердом намерении перераспределить государственную власть в пользу исполнительной ветви как об одном из обязательных условий выхода из социально-экономического кризиса.

--------------------------------

<103> Этап современного президентства в научной литературе предлагается подразделять на три периода. Первый период - от Ф.Д. Рузвельта до Р. Никсона (1933 - 1974), следуя формулировке, введенной известным историком А. Шлезингером-младшим, обозначают как имперское президентство. Второй период - время правления Д. Форда и Д. Картера выступает как ослабленное президентство. Третий период, характер которого определило правление Р. Рейгана, может быть назван восстановленным президентством. См.: Согрин В.В. Указ. соч. С. 327; и далее.

В эпоху Ф.Д. Рузвельта:

- важнейшим институциональным нововведением явилось создание Исполнительного управления Президента, организованного в соответствии с Актом о реорганизации 1939 г. Со временем этот институт, который действует параллельно с кабинетом министров, занимаясь сопоставимым кругом проблем, и о котором Конституция США не упоминает, существенно расширил сферу своей деятельности, выдвинувшись на центральное место в системе исполнительной власти. Главными среди входящих в него учреждений стали аппарат Белого дома, Административно-бюджетное управление, Национальный совет безопасности, Центральное разведывательное управление, Совет по внутренней политике, Совет по планированию национальных ресурсов, Совет экономических консультантов. Эволюция ИУП свидетельствовала в пользу вывода о возрастании личной власти Президента <104>;

--------------------------------

<104> Пытаясь максимально сконцентрировать власть в своих руках, глава государства перенес центр выработки и принятия решений в исполнительный аппарат Президента. Кабинет министров получил место на втором плане. Исполнительный аппарат Президента стремительно расширялся, его численность уже в годы первого президентства Никсона увеличилась с 292 до 583 человек. Некоторые члены исполнительного аппарата, например Г. Киссинджер (помощник президента по национальной безопасности), по своему политическому влиянию намного превзошли руководителей ведущих министерств. Правление Р. Никсона вошло в историю как административное президентство. См.: Согрин В.В. Указ. соч. С. 333.

- в качестве еще одной тенденции изменения баланса власти в XX веке следует упомянуть о

отцы-основатели преследовали цель обеспечить главе государства возможность использовать его для защиты Конституции, а не в политических целях. В действительности данное право привело к тому, что Президент стал играть весьма заметную роль в определении содержания законодательства. За всю историю американского государства конгрессменам чуть более, чем в 2% случаев, удалось преодолеть президентское вето <105>.

--------------------------------

<105> "Рекордсменом" среди Президентов США стал Ф.Д. Рузвельт, который воспользовался этим правом 635 раз (9 раз его вето было преодолено Конгрессом), тогда как его дядя Т. Рузвельт (1901 - 1909) реализовал упомянутое право 82 раза (1 вето отклонено), А. Линкольн (1861 - 1865) - 7 раз.

Во-вторых, в современных условиях Президент проявляет себя не только как негативный законодатель . Он стал главным законодателем федерации, в том числе и вследствие перемещения центра принятия властных решений с уровня штатов в федеральный центр. В период становления конституционного строя Президент имел строго ограниченные полномочия внутри государства, отчасти потому, что экономические вопросы в основном регламентировались властями штатов и в особенности судами штатов. Со времен Ф.Д. Рузвельта приобрели институциональный характер законодательные инициативы Президента, оформившиеся в виде подробных законопроектов, регулярно направляемых в Конгресс, а также резко возросли количество и роль исполнительных приказов Президента, которые обладают столь же обязательным характером, как и законы. Правление Рузвельта способствовало созданию традиции, названной законодательным президентством, и навсегда поменяло соотношение законодательных инициатив главы исполнительной власти и Конгресса. Данная тенденция укрепилась во времена Г. Трумэна, когда была институционализирована практика предоставления Конгрессу ежегодной развернутой программы законодательных работ. В результате инициатива законотворчества прочно перешла к исполнительной власти. Сменивший Трумэна на посту Президента Эйзенхауэр некоторое время исходил из того, что законодательная инициатива по Конституции принадлежит Конгрессу, но в итоге и он встал на путь законодательного президентства;

-Рузвельт также существенным образом повысил роль Президента в сфере экономики. Еще в 1921 г. исполнительная власть посягнула на исключительное право Конгресса формировать государственный бюджет. Созданное тогда и приписанное к министерству финансов Бюджетное бюро стало участвовать в формировании государственного бюджета. Рузвельт перевел Бюджетное бюро в созданное им Исполнительное управление Президента и сосредоточил контроль над подготовкой бюджета в руках своей команды. Он также инициировал практику широких президентских удержаний

из статей бюджета, уже утвержденных Конгрессом. В годы Второй мировой войны Рузвельт самолично изъял огромные средства, ассигнованные Конгрессом на общественные работы, и направил их на военные нужды. Преемники Рузвельта использовали его подход к бюджетной политике как основополагающий прецедент для собственной деятельности;

-с приобретением США статуса мировой державы полномочия Президента во внешней политике стали гораздо шире, чем задумывалось. Президент получил право начинать военные действия в обстоятельствах, при которых ранее потребовалась бы санкция Конгресса, и стал заключать большую часть международных договоров. В наибольшей мере президенты потеснили законодательную ветвь

всфере международных соглашений. Весьма важным в данном аспекте было решение Верховного суда 1936 г., объявившее внешнеполитические решения неотъемлемым правом президентской власти. После этого во внешнеполитической деятельности США резко стал возрастать процент соглашений исполнительной власти, которые не предоставляются на утверждение законодателей. Джон Кеннеди и сменивший его на президентском посту Линдон Джонсон способствовали окончательному оформлению такого феномена, как имперское президентство. Оно означало монополизацию главой исполнительной власти внешнеполитических решений, ведение необъявленных войн, несанкционированные Конгрессом расходы на вооружение и военные действия. Своего пика имперское президентство достигло во времена правления Р. Никсона, но следом наступил его кризис.

Ответом законодательной и судебной ветвей власти на смещение баланса власти в сторону Президента и подчиненных ему ведомств стали:

-развитие живой Конституции США в направлении ограничения президентской экспансии;

-формирование Конгрессом практических приемов сдерживания активности исполнительной власти на основе конституционно-правовых средств;

- использование импичмента как наиболее радикального инструмента выравнивания баланса власти и политической борьбы.

Хотя особенности Конституции (умолчания, гибкие нормы, нечеткость некоторых формулировок) позволяют интерпретировать ее, не нарушая, но ограничения деятельности президентов все-таки осуществлялись судебной властью: они проигрывали в Верховном суде и в случае почти всех значительных дел принимали свое поражение. В двадцатом веке, помимо уже отмеченного дела Президента Никсона, заслуживают упоминания дела Президента Трумэна, вынужденного отказаться от отчуждения в пользу государства сталеплавильных заводов во время войны в Корее (его исполнительный приказ о национализации вступил в конфликт с уже действовавшим законом Конгресса и был признан в силу этого обстоятельства неконституционным) <106>, а также Президента Эйзенхауэра (Верховный суд не позволил ему установить запрет на выезд коммунистов за границу). Весьма показательным примером, иллюстрирующим действие системы сдержек и противовесов со знаком "минус", стало противостояние между Верховным судом и Президентом Рузвельтом по вопросу конституционности целого ряда важнейших актов Нового курса. Суд признал неконституционность ряда законодательных мер <107>. В свою очередь, Ф.Д. Рузвельт оказал определенное давление на суд, попытавшись внести поправку в Конституцию, которой был намерен расширить состав судей Верховного суда (разумеется, за счет сторонников своей политической линии). Президент также рассматривал возможность проигнорировать решения Верховного суда. Однако эти замыслы не пришлось приводить в действие: весной 1937 года один из судей Верховного суда изменил свою позицию по вопросу о программе улучшения социально-экономического благосостояния, поддержав ее. В течение последующих четырех лет случаи смерти или отставки судей Верховного суда позволили Президенту назначить семь новых судей, и все они были привержены идее более широкой власти Конгресса <108>. Хотя поправка эта не прошла через Конгресс, но Верховный суд изменил свою непримиримую позицию по отношению к законотворческой практике, инициированной командой Рузвельта.

--------------------------------

<106> Решение Верховного суда 1952 года об отчуждении предприятий сталелитейной промышленности по делу Youngstown Sheet & Tube v. Sawer было связано с забастовками рабочих на них, вызвавших беспокойство правительства, так как могли отразиться на бесперебойном производстве стали, столь необходимой во время войны. В этой связи Президент издал исполнительный приказ, которым министру торговли США предписывалось произвести отчуждение предприятий, находившихся в частной собственности, в пользу государства и поставить их функционирование под контроль федерального правительства. Верховный суд установил неконституционность исполнительного приказа ввиду того, что Конгресс уже принял общее законодательство о трудовых отношения, в котором содержалось положение, запрещавшее отчуждение правительством заводов в чрезвычайных ситуациях, вызванных трудовыми конфликтами (343 U.S. 579 (152)).

<107> Решения Верховного суда, в частности, были посвящены следующим вопросам: о неправомерности делегирования законодательных полномочий для разработки торгового кодекса для промышленных предприятий (1935), о том, что законодательный акт Конгресса, учредивший программу пенсионного обеспечения работников железнодорожных компаний, был принят в нарушение полномочий Конгресса, предписанных ему конституционной клаузулой о праве федерального законодателя регулировать торговлю (1935), о том, что принятие Конгрессом стандартов максимально допустимого рабочего времени в угольной промышленности вышло за рамки его полномочий, предписанных конституционной клаузулой о праве Конгресса регулировать торговлю.

<108> См.: Бернам У. Указ. соч. С. 62.

В вопросах контроля за деятельностью должностных лиц границы компетенции Президента (при конкуренции с Конгрессом) нередко определялись решениями Верховного суда, в частности в вопросах о смещении государственного секретаря, министра юстиции, министра внутренних дел.

Дело Моррисон против Олсон (Morrison v. Olson) 1988 года иллюстрирует те сложности, с которыми столкнулись ветви власти при распределении между собой контрольных полномочий в отношении вновь создаваемых государственных органов и должностей. Верховный суд рассмотрел конституционность введения должности независимого советника (или независимого прокурора), которая предусмотрена в Акте о правительственной этике. Суду было очень трудно определить, к какой из трех ветвей власти относится независимый прокурор. Главный судья Ренквист поддержал в своем совпадающем мнении прагматичный подход Правительства, признав самостоятельность позиции независимого советника. Тогда как судья Скалиа назвал решение Суда по делу конституционной революцией и напомнил, что "если нет безопасной структуры разделения властей, то наш Билль о правах ничего не стоит". Между тем из принципа разделения властей с неизбежностью следует: в каждой из ветвей власти оборона должна быть соизмерима с опасностью нападения. Упомянутый подход, по мнению Скалиа, "дает подобающее